Журнал "Практика муниципального управления". О созыве органами местного самоуправления общего собрания собственников для избрания совета многоквартирного дома

Автор: Р.М. Попов, консультант отдела судебной и арбитражной практики администрации г. Дубна

В настоящее время уже сложилась практика в части принудительного исполнения органами местного самоуправления обязанности по созыву общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в целях избрания совета такого дома. В то же время право органов прокуратуры на предъявление требований о созыве общего собрания собственников помещений в конкретном многоквартирном доме в целях избрания совета этого дома является более чем сомнительным.

Федеральным законом от 04.06.2011 № 123-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Жилищный кодекс РФ (далее – ЖК РФ) была введена ст. 161.1 «Совет многоквартирного дома». В соответствии с указанной статьей в случае, если в многоквартирном доме (далее – МКД) не создано товарищество собственников жилья либо данный дом не управляется жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом и при этом в данном МКД более четырех квартир, собственники помещений на общем собрании обязаны избрать совет МКД из числа собственников помещений в доме. В то же время законодатель предусмотрел условие, в соответствии с которым, если в течение календарного года решение об избрании совета МКД собственниками помещений в нем не принято или соответствующее решение не реализовано, орган местного самоуправления в трехмесячный срок созывает общее собрание собственников помещений в МКД, в повестку дня которого включаются вопросы об избрании в данном доме совета МКД, председателя совета, или о создании товарищества собственников жилья.

Необходимо отметить, что на практике реализация указанного нормативного положения муниципалитетами практически не осуществляется, за исключением крупных городов. Одной из причин такого невыполнения является отсутствие осведомленности органов местного самоуправления о факте создания или об отсутствии в тех или иных домах советов, так как в соответствии с той же ст. 161.1 ЖК РФ советы МКД в органах местного самоуправления не регистрируются. Поэтому по итогам очередных плановых проверок прокуратура в рамках надзора за деятельностью муниципалитетов в части исполнения требований жилищного законодательства обращается в суд о принудительном исполнении органами местного самоуправления возложенных обязанностей.

При этом требования прокуратуры могут дифференцироваться – от возложения обязанности на орган местного самоуправления созвать совет МКД без конкретизации способа такого созыва до возложения аналогичной обязанности с уточнением способа, а именно направления каждому из собственников заказного письма с уведомлением о проведении собрания либо вручении уведомления под роспись. И если в первом случае спорить особенно не с чем, так как соответствующая обязанность возложена законом и ее в любом случае необходимо исполнять, то во втором, (исполнение данной обязанности с указанием конкретного способа) это может стать настоящей проблемой (особенно для многоэтажных домов).

К сведению

Сегодня органы местного самоуправления являются объектом внимания со стороны 22 контрольно-надзорных органов. Наибольшую активность проявляет прокуратура. Так, за 2012 г. ею было направлено 3112 обращений в адрес администрации Новосибирска, свыше 1175 обращений – в адрес г. Иваново, 353 обращений – к администрации Павловского района Нижегородской области[1]. При этом Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» к отношениям по проверкам органов местного самоуправления не применяется, и какая-либо плановость при организации указанных проверок отсутствует, в связи с чем муниципалитеты в настоящее время буквально «тонут» в различного рода прокурорских претензиях.

Направление письма или вручение уведомления каждому собственнику о созыве собрания по инициативе органов местного самоуправления, по мнению

органов прокуратуры, должно осуществляться по аналогии со ст. 45 ЖК РФ. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 45 ЖК РФ собственник, по инициативе которого созывается общее собрание собственников помещений в МКД, обязан сообщить о проведении такого собрания не позднее чем за 10 дней до даты его проведения. В указанный срок сообщение о проведении общего собрания должно быть направлено каждому собственнику помещения в МКД заказным письмом, если решением общего собрания не предусмотрен иной способ направления этого сообщения в письменной форме, либо вручено каждому собственнику помещения в данном доме под роспись, либо размещено в помещении МКД, определенном решением общего собрания и доступном для всех собственников помещений в данном МКД. Поскольку при избрании совета МКД также созывается общее собрание, то аналогия, на которую ссылается прокуратура, с одной стороны, вполне понятна.

С другой стороны, ч. 2 ст. 161.1 ЖК РФ является нормой прямого действия и не содержит отсылки «в порядке, установленном ЖК РФ для проведения общего собрания». Кроме того, указанная норма распространяется на правоотношения, связанные с реализацией органом местного самоуправления своих функций именно как органа власти, в то время как общие положения о способе уведомления собственников о проведении общего собрания распространяются только на собственника, по чьей инициативе такое собрание инициируется. В этой связи вопрос об уместности аналогии представляется достаточно спорным, поскольку рассматриваемые нормы применяются к различным субъектам, действующим в различном качестве.

Если довод о применении к рассматриваемым правоотношениям аналогии со ст. 45 ЖК РФ представляется несколько спорным, то полномочия прокурора на предъявление соответствующего иска (в части исполнения органами местного самоуправления требования о созыве собрания собственников в целях избрания совета МКД с указанием способа такого созыва) отсутствуют. Это объясняется следующим.

Как правило, исковые требования прокуратурой заявляются в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ) в интересах неопределенного круга лиц. При этом законодательное определение понятия «неопределенный круг лиц» в настоящее время отсутствует, в связи с чем на практике возникают противоречия при применении указанного правового института.

Так, отличительными признаками неопределенного круга лиц в гражданском судопроизводстве являются:

- многочисленность группы лиц, которая делает невозможным установление и привлечение в процесс потенциальных истцов;

- наличие общих вопросов права или факта для группы лиц;

- тождество предмета и основания иска;

- наличие общего ответчика (соответчиков) и способа защиты права в суде;

- защита публичного (общественного) интереса как группового без индивидуализации материально-правовых требований для каждого;

- допустимость защиты определенно многочисленной группы без соучастия[2].

При этом собственники помещений в МКД не обладают всеми указанными признаками понятия «неопределенный круг лиц». Так, установить и привлечь их в качестве потенциальных истцов вполне возможно, несмотря на то, что это связано с определенными трудностями. Вместе с тем в заявляемых требованиях прокурора о направлении каждому собственнику уведомления усматривается защита не столько публичного интереса, сколько интереса конкретного собственника, так как предполагается исполнение материально-правовой обязанности по отношению к каждому из собственников. К тому же в рассматриваемом случае доказыванию подлежит невозможность самозащиты собственниками своих прав, к чему, как правило, прокуратура не готова.

Также необходимо учитывать и критерии, указанные в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 2202-1). В соответствии с п. 4 ст. 27 Федерального закона № 2202-1 в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

В данном случае критерии участия прокурора в судебном процессе, закрепленные Федеральным законом № 2202-1, не совпадают с условиями ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, в соответствии с которыми прокуратурой могут заявляться исковые требования. Здесь присутствует явное противоречие, так как понятия «неопределенный круг лиц» и «значительное число граждан» не являются синонимами, что и подтверждается судебной практикой.

Пример

Прокурор Облученского района Еврейской автономной области обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц – жителей МО «Облученское городское поселение» к филиалу ОАО «Дальневосточная энергетическая компания» – «Энергосбыт ЕАО», ООО «Управляющая компания города Облучье» о признании отдельных положений договора противоречащими закону и недействующими, указывая, что по заявлению гражданина прокуратурой была проведена проверка законности начисления потребителям (собственникам, нанимателям жилых помещений), проживающим в МКД в г. Облучье, платы за услуги электроснабжения и освещение мест общего пользования. Проверкой установлены нарушения законодательства со стороны филиала ОАО «ДЭК», что и стало основанием для обращения в суд.

Определением суда первой инстанции производство по делу было прекращено. Судом, в частности, было указано, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту неопределенного круга лиц. Однако он не обладает таким правом в интересах значительного числа граждан. Понятия «значительное число граждан» и «неопределенный круг лиц» не равнозначны.

При наличии противоречия в актах разной юридической силы, в данном случае – федеральный закон и кодекс, по общим правилам применению подлежит кодекс, в указанном случае – ГПК РФ. Таким образом, иски прокурора предъявляются в соответствии с ГПК РФ в защиту неопределенного круга лиц.

В рассмотренном примере, несмотря на то, что суд обошел вопрос о взаимосогласованности норм Федерального закона № 2202-1 и ГПК РФ, косвенно содержащиеся в судебном акте выводы позволяют прийти к заключению о том, что «значительное число граждан» представляет собой дополнительный критерий к понятию «неопределенный круг лиц». Иными словами, неопределенный круг лиц должен характеризоваться не только собственно «неопределенностью» но и множественностью.

В то же время следует учитывать, что в случае предъявления прокурором иска в защиту неопределенного круга лиц их нельзя индивидуализировать, четко определить, указать фамилии, имена, отчества, место жительства, а собственников конкретных домов, в защиту которых и выступает в случае с созывом собрания собственников прокурор, можно определить или индивидуализировать. Таким образом, иски к органам местного самоуправления с требованием о созыве собрания собственников помещений конкретного МКД для избрания совета этого дома могут быть только в защиту определенного круга лиц, и органы прокуратуры не вправе с ними обращаться в суд.

При этом следует отметить, что однозначная судебная практика по данному вопросу отсутствует.

Источник: Журнал "Практика мунииципальнорго управления"