Хабаровский край. Александр Фокин: реформа МСУ нивелирует независимость муниципальной власти

Свой взгляд на реформу местного самоуправления в стране излагает в беседе с корреспондентом заместитель председателя комитета по вопросам государственного устройства и местного самоуправления Законодательной думы Хабаровского края, член парламентской фракции партии «Единая Россия» Александр Фокин.

— Александр Михайлович, Государственная дума РФ в середине апреля одобрила в первом чтении законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Насколько кардинальными могут стать перемены в структуре муниципальной власти?

— Надо сказать, что законопроект, подготовленный группой депутатов от «Единой России» и ЛДПР, прошел первое чтение в Государственной думе РФ со скрипом. Его поддержали 237 депутатов при необходимой планке в 226 голосов, то есть чуть больше половины состава депутатского корпуса. Это означает, что следует ожидать поступления большого количества поправок ко второму чтению, предстоит доработка документа.

Само появление законопроекта обусловлено необходимостью усовершенствовать и улучшить работу органов местной власти, сделать так, чтобы «любой гражданин мог дотянуться до нее рукой». Такую задачу обозначил 12 декабря 2013 года в послании Федеральному собранию РФ Президент Российской Федерации Владимир Путин. Авторы законопроекта, предлагающие реформировать процесс формирования органов местного самоуправления и их структуру, объясняют, что в мегаполисах и крупных городах фактически потеряна связь между местной властью, обладающей значительными материальными и финансовыми ресурсами, и гражданами. Такая «отдаленность» сопровождается коррупционными скандалами, сомнительной приватизацией муниципального имущества, нецелевым использованием бюджетных денег. Естественно, что это порождает справедливое недовольство горожан.

Не лучше обстоят дела и в муниципальных районах, которые не справляются с исполнением межпоселенческих функций, а сельские муниципальные образования из-за повальной бедности и нехватки кадров не могут полноценно осуществлять на своих территориях вверенные полномочия, перекладывая их на плечи районной власти. И это, к сожалению, действительно так.

Сейчас местная власть формируется в городах путем прямых и всеобщих выборов глав городских округов и депутатов городских парламентов. Мэр, получивший доверие избирателей, — это независимая и самостоятельная фигура, обладающая всей полнотой исполнительной власти на подведомственной территории. Главой местной представительной власти становится один из городских депутатов, поддержанный при голосовании на первом организационном заседании большинством своих коллег. Аналогичным образом согласно действующему 131-му федеральному закону, в который и вносятся сейчас изменения Госдумой, формируется местная власть на уровне сельских муниципальных образований и муниципальных районов.

Предлагается в корне поменять этот порядок. В крупных городах должна быть введена двухуровневая модель организации местного самоуправления. Остается городской округ и одновременно появляются внутригородские муниципальные районы, являющиеся муниципальными образованиями с солидным набором властных функций и полномочий, которые будут изъяты из компетенции ныне действующих общегородских администраций. Будут избираться районные депутатские собрания, которые затем выберут из своего состава главу района, который параллельно станет исполнять обязанности председателя районного парламента. А вот городская дума уже будет комплектоваться из депутатов, делегированных от всех внутригородских районов. Причем такое представительство будет равным, независимым от численности населения, проживающего в конкретном городском районе. По такой же схеме уже городская дума изберет мэра, который станет одновременно и спикером муниципального парламента.

Аналогичный многоступенчатый порядок формирования местной власти появится и в сельских районах. Правда, с двумя исключениями, продиктованными спецификой современной деревенской жизни. Так, в составе районного собрания депутатов будут представлены не только депутаты, но и главы всех сельских поселений, которые, таким образом, также будут участвовать в назначении главы района, совмещающего должность председателя районного депутатского корпуса. При этом функциональные полномочия самой сельской власти в поселениях сокращаются вдвое.

Но и это не все. Вводится должность главы местной администрации или сити-менеджера, который будет отбираться по конкурсу и назначаться на должность по контракту. При этом половину членов городских и районных конкурсных комиссий будет назначать руководитель региона, в нашем случае — губернатор Хабаровского края. Для сел и поселков тут тоже предумотрена поблажка — их главы могут совмещать должность сити-менеджера.

Так в сегодняшней редакции федерального законопроекта, утвержденного в первом чтении, выглядит в организационном плане, в основных и общих чертах реформа местного самоуправления, призванная сблизить население и местную власть, повысить эффективность ее деятельности.

— А пойдет ли такая перестройка муниципальной власти на пользу местному населению? Улучшит ли она систему жизнеобеспечения в городах и районах или только укрепит вертикаль власти и умножит бюрократический аппарат?

— На апрельском заседании думского комитета по вопросам государственного устройства и местного самоуправления, при обсуждении этого законопроекта поднимались и эти вопросы. Однозначные ответы давать трудно. Ну, скажем, когда-то в Хабаровске существовало деление на городские районы, действовали районные советы депутатов и советские райисполкомы. Потом им на смену пришли городские муниципальные районы, которые, хотя и не были в полном смысле муниципальными образованиями, имели собственные доходы, достаточно власти и полномочий, чтобы решать вопросы в интересах населения, проживающего на данной территории. В районную «управу» люди шли со своими заботами и просьбами, как к себе домой. С созданием городских округов и комитетов по их управлению практически все прежние функции с деньгами ушли в городскую администрацию. Думаю, что формирование районных муниципальных образований в крупных городах, безусловно, приблизит местную власть к горожанам.

Упрощается и механизм управления муниципалитетами со стороны региональной власти. Как я уже отметил, губернатор будет непосредственно участвовать в назначении сити-менеджеров, в руках которых сосредоточится управление городской или районной администрацией, муниципальными хозяйственными структурами.

Вместе с тем, всплывает и целый ряд проблем, с которыми неизбежно столкнется реформа в ее нынешнем виде. Вот лишь некоторые из них. Например, передача полномочий от мэрии внутригородским районам, а это согласно законопроекту практически все вопросы местного значения, потребует увеличения штата сотрудников и соответствующих специалистов на местах. Нужно не только подыскать подходящие кадры, помещения, закупить оборудование, оргтехнику, автотранспорт, но и изыскивать средства на их содержание. А ведь бюрократический аппарат у нас и так неимоверно раздут.

С отменой прямых выборов мэров и городских депутатов нивелируется независимость и самостоятельность муниципальной власти. Мэра Хабаровска, к примеру, можно будет отстранить от должности простым голосованием на заседании местной думы, а сити-менеджера в любой момент уволить по причине нарушения условий контракта. К тому же между этими фигурами и их командами (а все мы люди) возможны конфликты, двоевластие же, как известно, ведет к негативным последствиям.

Не исключено также, что граждане воспримут предлагаемые новации как ущемление демократических прав и свобод. Ведь они фактически лишаются возможности напрямую избирать мэра города и городскую думу, порог их волеизъявления — районный уровень. Далее решения принимают за них. Возникает вопрос, пойдут ли они в таком случае на избирательные участки, ведь даже сегодня фактический процентный потолок голосования чрезвычайно низко.

И что особенно беспокоит — это отсутствие в законопроекте какого-либо упоминания о финансовой стороне реформы.

— Любой законопроект должен сопровождаться финансово-экономическим обоснованием, где указываются бюджетные затраты на его реализацию. Известно, что подобное требование является камнем преткновения для любых подобных документов, которые без соответствующих расчетов просто не рассматриваются.

— В том-то и дело, что авторы документа прямо указывают в пояснительной записке, что они «не затрагивают вопросов совершенствования правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления», а полагают, что «данные вопросы будут предметом регулирования других законодательных актов».

Но извините, как же можно осуществлять переустройство всей системы местного самоуправления в стране, насчитывающей 23 тысячи муниципальных образований, не подвергая пересмотру или корректировке сложившуюся бюджетную практику. Ведь по статистике только 7% органов местного самоуправления и муниципальных образований самодостаточны в финансовом отношении. Все остальные — бедны.

На сельские поселения и муниципальные районы приходится лишь 9% средств от консолидированного бюджета страны, на регионы — 27%, остальными деньгами распоряжается федеральный центр. Так выстроена система перераспределения налогов внутри государства. Сегодня Хабаровск ежегодно собирает порядка 40 миллиардов рублей доходов. По существующим нормативам отчислений налогов в городской, краевой и федеральный бюджет муниципальной казне достается из этой суммы лишь около пяти миллиардов. Затем часть денег возвращается из краевого бюджета в виде дотаций, субсидий и субвенций на исполнение полномочий муниципалитета. В итоге бюджетный пирог краевой столицы колеблется по годам в пределах 11-12 миллиардов рублей. По той же схеме выстраиваются взаимоотношения между федеральным и краевым бюджетами. Понятно, что это порождает трения между всеми уровнями власти.

Краевое правительство должно решать проблемы всего населения региона, а руководство бюджетообразующих городов — Хабаровска и Комсомольска-на-Амуре — обеспокоено заботами своих жителей. При этом в крае 233 муниципальных образования, которые за исключением двух городов имеют очень низкую налоговую базу или не имеют ее вообще. Они живут, главным образом, за счет краевой финансовой помощи, но оптимизировать их число не позволяет 131-й федеральный закон о местном самоуправлении. Даже маленькие села, не имеющие никакой доходной базы и производств, зато с собственной управленческой структурой, чрезвычайно тяжело административно присоединить к более крепким сельским поселениям. За все время работы Законодательной думы пятого созыва депутатам с трудом удалось объединить лишь три малозаселенных поселка в Верхнебуреинском районе. Главу одного из них увольняли целый год, дело дошло до Верховного суда РФ. Это общероссийская проблема, но о ней в законопроекте — ни слова.

Считаю, что к проведению такой серьезной реформы надо подходить комплексно. Следует просчитать затраты в масштабах страны и определить источник их погашения. Это, безусловно, должны быть средства федерального бюджета. Для того, чтобы добиться заявленной цели и улучшить жизнеобеспечение людей, параллельно с переустройством системы самоуправления необходимо скорректировать систему наполнения бюджетов, а для этого пересмотреть в пользу муниципальных образований федеральные нормативы налоговых отчислений, тем самым защитив городские бюджеты федеральным законом.

Никакие структурные изменения с перестановкой стульев при пустой казне не дадут должного эффекта. Кроме видимости преобразований. За ними должно стоять финансовое обеспечение. Это аксиома. Поэтому реальную реформу, ее материальную суть мы ощутим только после того, как увидим те самые федеральные законодательные акты, регулирующие финансово-экономические основы предложенных преобразований. Полагаться в этом вопросе только на региональное законодательство и региональные бюджеты было бы ошибкой.

— Удручает то, что такой реформаторский законопроект пока не вызвал всплеска общественного внимания, хотя затрагивает интересы абсолютного большинства российских граждан.

— К сожалению, это так. Он не разбудил «страстей», и этому в данный момент есть объяснения. Но фактически грядет очень серьезная реформа, грядут серьезные перемены.

Источник: http://priamurka.ru/