Виктор Кидяев, председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, президент Общероссийского конгресса муниципальных образований:
В послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2013 г. Президент РФ назвал важнейшей задачей развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. За два года проделана большая работа для ее решения, в т. ч. путем укрепления правовой основы местного самоуправления. Сегодня перед нам и стоят новые задачи, которые диктуют новые решения.
Федеральный закон от 27.05.2074 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» (далее - Федеральный закон № 136-ФЗ) стал правовой основой очередного этапа развития местного самоуправления.
Ряд вопросов местного значения сельских поселений передан муниципальным районам. При этом законом предусмотрено расширение перечня зон ответственности крупных сельских поселений законами субъектов РФ. Естественно, вопросы местного значения и полномочия могут делегироваться только с передачей финансирования на их решение.
Субъекты РФ получили право перераспределять полномочия. Такое перераспределение предусмотрено в 19 федеральных законах, в т. ч. Градостроительном, Жилищном, Земельном кодексах РФ.
В новом законодательстве также заложены два механизма: развитие городских агломераций без потери самоуправленческих начал и создание в крупных городских округах внутригородских районов. При этом муниципалитетам предоставлена возможность выбрать свой вариант развития.
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» предоставил новые условия для социально-экономического развития регионов и муниципалитетов и позволил выстроить единую систему стратегий снизу доверху.
Федеральный закон от 04.11.2014 № 331-ФЗ «О внесении изменения в статью 13 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"» создал правовую основу для формирования базы вакансий государственных и муниципальных органов власти в сети Интернет.
В 2015 г. принят закон, который предусматривает целевое обучение с обязательством прохождения муниципальной службы (Федеральный закон от 30.03.2015 № 63-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием механизма подготовки кадров для муниципальной службы»). С принятием этого закона мы возвращаемся к практике _ распределения молодых специалистов после вузов. Это позволит привлечь кадры на места и эффективнее решать стоящие перед местным самоуправлением задачи, я- Даже название Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные 'я акты Российской Федерации» - результат работы муниципального сообщества. Руководители муниципальных образований возлагают большие надежды на этот закон.
Свою положительную лепту должен внести Федеральный закон от 05.10.2015 № 288-ФЗ «О внесении изменений в статью 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 77 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Законом предусматривается дополнительное основание прекращения производства по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица местного самоуправления в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) соответствующих полномочий из-за непредоставления на их осуществление финансовых средств. Теперь главы будут отвечать только за реальные нарушения, а не за то, что в местном бюджете недостаточно средств на ремонт дороги или чистку колодца. А чтобы это действительно было так, мы будем следить за складывающейся практикой и пресекать нарушения.
Этим же законом вносится изменение в ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ, которая регламентирует особенности осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Статья 77 дополняется новой ч. 29, которой на органы государственного контроля (надзора) при установлении сроков для устранения выявленных нарушений возлагается обязанность учитывать необходимость соблюдения органами местного самоуправления требований и процедур, установленных за-конодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 03.11.2015 № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 303-ФЗ) в качестве дополнительного основания для досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутатских полномочий всех уровней установлено непредставление или несвоевременное представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (своих, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей). Таким образом, сегодня за непредставление сведений о доходах (расходах) можно лишиться депутатского мандата.
Декларирование доходов и расходов вводится для всех депутатов и выборных должностных лиц как на региональном, так и на местном уровне. Сведения о доходах (расходах) должны представляться ежегодно не позднее 1 апреля. I Для тех, кто проходит процедуру выборов, требование о декларировании не новое. Такие декларации подаются на стадии выдвижения кандидатов. Закон же делает эту практику ежегодной.
Цель этих поправок - повышение открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Их принятие направлено на дальнейшее совершенствование законодательства о противодействии коррупции.
Этим же законом для всех депутатов установлено требование об обязательном урегулировании конфликта интересов. Главам местных администраций (независимо от того, замещает эту должность муниципальный служащий или выборное лицо) и депутатам запрещено иметь счета в иностранных банках, владеть иностранными акциями. Такой запрет касается как депутатов представительных органов, ' осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, так и депутатов, за- ) мещающих должности в представительных органах муниципальных образований. '
Ограничения на другую деятельность, за пределами представительного органа будут по-прежнему касаться только депутатов, работающих в органах власти на постоянной основе.
С принятием Федерального закона № 303-ФЗ мы решили и еще одну проблему.
Известно, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает права главам муниципальных образований и депутатам входить в органы управления хозяйствующих субъектов, советов муниципальных образований. С принятием антикоррупционных поправок мы уточнили эту норму: теперь данные лица могут руководить региональным советом.
Сегодня можно сказать, что основные подходы к организации местного самоуправления стабильны, правовое регулирование разработано и позволяет решать многие вопросы.
Быть или не быть сельским поселениям
В то же время на заседаниях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления (далее - Комитет) рассматривается много законопроектов. Не все законопроекты получают поддержку Комитета.
На заседании Комитета 1 декабря 2015 г., был рассмотрен законопроект №828987-6, предполагающий изменения в действующем законодательстве, цель которых - расширение перечня преобразований муниципальных образований за счет:
- наделения муниципального района статусом городского округа;
- объединения двух и более городских округов;
- объединения муниципального района с городским округом.
Другими словами, речь шла об укрупнении муниципальных образований и фактической ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления в стране.
Члены Комитета рекомендовали отклонить данный законопроект, поскольку одной из задач реформы местного самоуправления является приближение власти к населению. Обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях - в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым из них присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения - концептуальное положение федерального законодательства.
Такие аргументы в пользу укрупнения, как оптимизация расходов на содержание аппарата и сохранение доступности местной власти, разбиваются о жизненные реалии. Исследования, проведенные Общероссийским конгрессом муниципальных образований, показывают, что при объединении муниципальных образований расходы на содержание органов местного самоуправления практически не уменьшаются, так как количество чиновников зависит от численности населения и площади территории, а не от количества органов управления. Доступность муниципальной власти, напротив, снижается, потому что расстояние от населенного пункта до органов власти вырастает.
Укрупнение в различных вариантах может привести к негативным последствиям по следующим причинам:
Щ ресурсы концентрируются в одном населенном пункте, ставшем центром объединенного поселения. Даже если социальное развитие на присоединенных территориях продолжается, явно снижается участие населения в осуществлении местного самоуправления. Если до преобразования жители имеют свои органы местного самоуправления и свой, хоть и недостаточно наполненный местный бюджет, который вышестоящие уровни вынуждены выравнивать, то после присоединения их интересы «растворяются» в общей массе и в большинстве случаев не учитываются;
ер-укрупнение ведет к «сжатию пространства», сокращению освоенных и заселенных территорий за счет концентрации населения и ресурсов на одних территориях при деградации других, оказывающихся на периферии. При этом возникает целый ряд проблем: отсутствие дорог, распад инфраструктуры, что усиливает деградацию окраинных поселений и провоцирует еще больший отток населения. В итоге малозаселенные территории перестают интересовать власти в смысле улучшения сельской поселенческой, хозяйственной, природной и инфраструктурной среды.
Комитет поддержал ограничение «золотых парашютов»
Законопроект № 758455-6 о дополнительных гарантиях высшим должностным лицам, или о так называемых золотых парашютах, рассматривался на заседании Комитета 17 декабря 2015 г.
Суть его в ограничении случаев, когда лицу, замещавшему должность высшего должностного лица субъекта РФ, и лицам, занимавшим государственные должности субъекта РФ, могут быть установлены социальные гарантии в связи с прекращением полномочий, в т. ч. досрочным. При этом законопроектом допускается установление таких гарантий только тем, кто:
- исполнял полномочия на профессиональной постоянной основе;
- достиг пенсионного возраста;
-потерял трудоспособность.
Депутаты Комитета предложили отказать в предоставлении таких гарантий лицам, полномочия которых прекращены в связи с несоблюдением запретов, ограничений и обязанностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации (в первую очередь, о противодействии коррупции), а также распространить действие данного закона на муниципальный уровень власти.
В итоге такие выплаты смогут получать только те руководители, которые честно и ответственно исполняли свои обязанности. Если полномочия были прекращены в связи с нарушениями закона - никаких выплат быть не может. Это требование должно выполняться как на региональном, так и на муниципальном уровне.
Закон принят в первом чтении 21 октября 2015 г. В него внесены четыре поправки: две лингвистического характера и две смысловые. Теперь он готов к принятию во втором чтении.
Комитет также поддержал принятие законопроекта № 891249-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов». В него внесено 9 поправок в части:
- уточнения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, устанавливающих налоги и сборы, цены и тарифы на товары и услуги;
- определения перечня муниципальных районов и городских округов, проведение экспертизы в которых является обязательным, на региональном уровне.
ОКМО: новая структура и устав
Новые задачи, стоящие перед общероссийским межмуниципальным объединением, диктуют новые решения. Поэтому на общем собрании членов Общероссийского конгресса муниципальных образований (далее - Конгресс) 13 ноября 2015 г. в Казани были приняты изменения в устав и структуру Конгресса.
Опыт многих стран показывает, что местное самоуправление развивается только при наличии сильной эффективной межмуниципальной ассоциации местных властей. Для создания такой ассоциации нужна сильная структура. Поэтому мы предлагаем формировать палаты и комитеты в структуре Конгресса, которые послужат выработке профессиональной позиции на федеральном уровне. Комитеты объединят специалистов с мест и экспертов по направлениям муниципальной деятельности, а палаты, в которые войдут главы муниципальных образований, будут сформированы по видам муниципальных образований.
Каждый региональный совет будет представлен в каждой из палат руководителями муниципалитетов соответствующего типа. Общероссийские, межрегиональные и специализированные ассоциации и союзы, входящие в состав Конгресса, будут образовывать координационный совет на правах палаты.
Для обеспечения деятельности палат и комитетов в структуре Конгресса будет сформирована сильная в профессиональном, организационном и ресурсном плане дирекция. Интеллектуальный потенциал Конгресса укрепит научно-1 экспертный совет.
Диалог местных и региональных властей - залог успеха
В существующей экономической ситуации нужен прямой диалог местных и региональных руководителей. И площадкой для такого диалога должен стать региональный совет муниципальных образовании.
Чтобы такой диалог состоялся, Конгресс запланировал провести в каждом федеральном округе «кустовое» совещание с участием полномочных представителей Президента РФ, руководителей профильных органов государственной власти субъектов РФ и руководства региональных советов. Такое совещание уже 1 е- прошло в Центральном федеральном округе.
В развитых странах решения, касающиеся местной власти, без санкции национальных ассоциаций муниципалитетов не принимаются. Поэтому совместно с Минюстом России Комитет работает над поправками, которые закрепят необходимость учета мнения регионального совета муниципальных образований при принятии в субъекте РФ законов о делегировании или перераспределении полномочий, а также дадут совету право законодательной инициативы в своем регионе.
Сегодня Общероссийский конгресс муниципальных образований объединяет все 85 регионов России и наиболее значимые межмуниципальные объединения страны. Главная, стратегическая цель деятельности Конгресса - содействие становлению и развитию местного самоуправления в России. И мы приложим все усилия, чтобы он набрал в самое ближайшее время необходимую силу и авторитет, чтобы встроить его в систему формирования государственной политики Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Местное самоуправление в нашей стране имеет глубокие исторические корни и традиции. От качества работы самого близкого к гражданам уровня власти зависит многое. Сильная и ответственная местная власть, ориентированная на решение проблем граждан и постоянный диалог с ними, - залог устойчивого развития нашей страны.
Для достижения успеха регионам, муниципалитетам, Общероссийскому конгрессу муниципальных образований необходимо идти «рука об руку». Важно слушать и слышать друг друга. Ведь только сообща мы сможем находить решение всех вопросов.
Источник: Журнал "Практика муниципального управления"
