Самые высокие оценки даются главами муниципальных образований состоянию сферы образования – 3,54 балла по 5-балльной шкале (это скорее хорошая оценка, чем средняя). Если руководители муниципальных районов, городских и сельских поселений оценивают сферу образования относительно ровно, без существенного разброса оценок, то руководители городских округов дают несколько более высокие оценки (3,66 балла против 3,47-3,49 балла). Спектр субъектов и возможностей, на которые возлагают надежды респонденты в деле улучшения ситуации в образовании, в целом схож с таковым в сфере здравоохранения. Также на лидирующих позициях национальный проект, государственные дотации и субвенции, улучшение работы муниципальных учреждений. Характерной чертой является то, что руководители муниципальных образований возлагают надежды на внедрение инновационных подходов чаще в деле улучшения ситуации в образовании, чем в других сферах. Несмотря на то, что на национальные проекты главы одинаково часто возлагают надежды независимо от типа муниципального образования, главы городских округов склонны больше рассчитывать на внутренние силы и ресурсы в городе (таблица 6).

Таблица 6

С чем связаны надежды на улучшение ситуации в образовании (%)

Очевидно, национальные проекты, государственные дотации и субсидии как инструменты улучшения ситуации в образовании, здравоохранении, строительстве жилья и развитии агропромышленного комплекса пользуются одинаковой популярностью, независимо от сферы, в которой предстоят изменения, или типа муниципального образования. Не менее чем в ¾ муниципальных образований, принявших участие в опросе, в мае-июне текущего года уже были созданы и работали рабочие группы по реализации проектов. Одновременно с этим характерной чертой сложившейся ситуации в муниципальном сообществе является то, что руководители городских округов склонны больше полагаться на собственные силы и ресурсы, внутренние возможности (улучшение работы муниципальных учреждений) в деле улучшения ситуации в здравоохранении и образовании, по сравнению с другими главами.

§3. Отношение к выбору национальных приоритетов

Большинство опрошенных (от 82% до 92%) считают, что государство уже давно должно было взяться за улучшение ситуации в образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве, жилищном строительстве и оценивают национальные проекты как очень своевременные. Именно сейчас (впрочем, как и раньше) необходимо масштабное участие государства в повышении качества жизни граждан; этим давно должно было заниматься государство, поскольку это текущая деятельность любых государственных органов в заботящихся о своем населении странах. Как выразился глава одного из южных городских округов, «мы практически прыгнули в последний вагон уходящего поезда».

Таблица 7

В какой мере главы муниципальных образований
согласны со следующими утверждениями
(%, все опрошенные)

Очень часто звучат мнения о том, что «приоритеты выбраны правильно, а по срокам реализации опаздывают на 15-20 лет», «реализация проектов такого плана была целесообразной и 10 лет назад, остается актуальной и сегодня». «Национальные проекты необходимо было запускать лет 5-6 назад, не дожидаясь когда больницы, школы придут в состояние полного упадка из-за отсутствия средств на их содержание». «На данный момент в сельской местности в сфере здравоохранения, образования и культуры сложилась довольно сложная обстановка. Реформированием данных отраслей необходимо было заняться еще 10 лет назад, когда они не требовали таких больших капитальных вложений». «Любое направление в экономике России сегодня требует пристального внимания нации. Поэтому только финансовыми возможностями обусловлены четыре направления (приоритеты). Было бы правильным определить приоритет как можно раньше, то есть сразу же, как появились финансовые возможности у государства.»

Каждый второй совершенно согласен с тем, что реализация национальных проектов – это возможность формирования новой социально-экономической ситуации, которая позволит коренным образом улучшить жизнь. Причем в данном случае главы поселений (городских и сельских) чаще руководителей городских округов и муниципальных районов соглашаются с этой точкой зрения и видят в этом возможность их муниципальным образованиям проявить себя. Они чаще других считают, что деятельность такая нужна, однако это не национальные проекты, а решение проблем ранее хронически недофинансированных отраслей.

Поддерживая выбор национальных приоритетов, главы муниципальных образований высказывают различные мнения:

«Выбор приоритетов считаю правильным. Здоровье, образование, жилищные вопросы и сельское хозяйство – это залог формирования здорового, грамотного, социально обеспеченного общества, готового в будущем делать наше государство более сильным и богатым.» (глава городского поселения в Иркутской области)

 «Именно данные отрасли находятся сегодня в самом упадочном состоянии, реализация проектов именно в этих отраслях своевременна и целесообразна еще и потому, что это самые жизнеобеспечивающие отрасли, без которых нет нормальной жизни.» (глава городского поселения в Иркутской области)

Одновременно с этим главы других муниципальных образований скептически и критически высказываются, начиная с того, что «национальные проекты – это чистой воды пропагандистская акция, нацеленная на выборы 2007 и 2008 годов» (глава городского округа), и заканчивая тем, что «это временное латание дыр, необходимы инвестиции в экономику городов, тогда многие проблемы будут решены на местах», «выбранные национальные приоритеты целесообразны, однако есть сомнения в достижении существенных результатов, особенно в сфере развитие агропромышленного комплекса», «национальные проекты идут с опозданием и не так, как хотелось бы» и т.д.

Опрошенные главы муниципальных образования предлагают перечень из 17-ти направлений, которые также могли бы стать крупномасштабными программами действий при поддержке государства, или целевыми программами развития. Это – газификация; жилищно-коммунальное хозяйство, реконструкция коммунальной инфраструктуры; обустройство дорог (про это чаще говорят на селе: «По нашему мнению, целесообразно в национальные проекты содержание дорог в поселениях. С 1995 года дороги не делаются. В поселениях нет дорог, тротуаров, уличного освещения, проблема приобретения дорожных знаков, мусорных контейнеров…»); развитие промышленности, производства, создание рабочих мест; развитие туризма; социальная поддержка пенсионеров, включая повышение пенсий по возрасту; культура; массовая физическая культура и спорт; обеспечение транспортной доступности; молодежная политика; административная реформа; энергоснабжение; правовое воспитание и законопослушание; демография; развитие инфраструктуры городов (в первую очередь коммунальной); развитие лесопромышленного комплекса; борьба с коррупцией во всех эшелонах власти. В перечень направлений приоритетного национального проекта «Образование» предлагается добавить еще одно – «безопасность образовательного учреждения». Предлагая культуру в качестве объекта для будущего национального проекта («еще более целесообразно наделение статусом приоритетного проекта сферы культуры, как это сделано в Кузбассе»), главы муниципальных образований из Кемеровской области приводят пример: «… принятие регионального проекта «Культура» является основой для кардинального улучшения этой сферы в городах и районах Кемеровской области; реализация и достижение поставленных задач в настоящее время является ключевой задачей всех органов власти и общественности».

§4. Участие муниципалитетов и проблемы реализации национальных проектов

Какие формы участия муниципалитетов в реализации национальных проектов являются наиболее востребованными обществом, а не только государственной властью? Каждый второй респондент полагает, что востребовано софинансирование мероприятий в рамках проекта (однако «в условиях дотационности местного бюджета вопрос софинансирования не решаем»), выработка предложений на этапе планирования и разработки механизмов достижения целей проекта, сбор информации о ходе реализации проекта, создание благоприятных условий для вовлечения общественности в деятельность по проектам, мониторинг реализации национальных проектов в муниципальном образовании. Чуть менее половины опрошенных видят необходимым доведение информации о ходе реализации проекта до заинтересованных региональных и федеральных структур, аккуратное исполнение поручений из федерального центра и органов власти субъекта РФ. Лишь каждый десятый полагает, что востребован обществом контроль над деятельностью региональных органов власти по реализации национальных проектов. Говорится о востребованности такой формы участия муниципалитета, как создание благоприятных условий для инвесторов для их вовлечения в проекты.

Руководители сельских поселений значительно реже по сравнению с главами других типов муниципальных образований видят необходимость в софинансировании проектов, в выработке предложений и доведении информации о ходе реализации проекта (таблица 8). Они также ощущают значительно меньшую востребованность в мониторинге реализации национальных проектов на их территории своими силами. В то же время они несколько чаще остальных видят необходимость в создании благоприятных условий для вовлечения общественности в деятельность по проектам, в разъяснении задач проекта «Развитие АПК», сути и возможностей кредитования и в проведении разъяснительной работы вообще среди населения.

Однако существуют препятствия на институциональном уровне для участия муниципалитетов в реализации приоритетных национальных проектов. По словам одного из руководителей городских округов Ленинградской области, «непосредственное участие муниципалитетов в реализации национальных проектов должно быть подкреплено действующим законодательством. Налоговый кодекс, 131-й Федеральный закон не предусматривают прямое участие муниципалитетов в подобных проектах. Тем более, что в доходной части бюджета муниципалитетов оставлен практически только земельный налог, а чтобы его эффективно изымать, надо разработать и принять ряд местных градостроительных и землеустроительных нормативных актов, разработка каждого из них требует существенного финансирования. Поэтому, когда из Москвы доносится критика в адрес местных властей в недостаточном рвении в реализации национальных проектов, надо прежде разобраться, а что они могут реально сделать в этом направлении, в соответствии с действующим законодательством.»

Таблица 8

Наиболее востребованные формы участия
муниципалитетов в реализации национальных проектов (%)

Из предложенного перечня общих проблем реализации национальных проектов ни одна проблема не была выделена подавляющим большинством респондентов (таблица 9). Почти каждый второй видит проблему в том, что не установлены конкретные обязательства федеральных министерств по срокам и объемам финансирования из федерального бюджета. Каждый третий – в том, что не прописан законодательно процесс участия органов местного самоуправления в реализации проектов. Эти проблемы намного чаще выделяют руководители городских округов и муниципальных районов.

Респонденты акцентируют внимание на недостаточно четком понимании гражданами, что они получат от реализации национальных проектов. Наблюдается определенная дифференциация по этому вопросу среди руководителей разных типов муниципальных образований. Так, если эту проблему видят 28-33% глав городских округов и поселений (городских и сельских), то среди глав муниципальных районов на эту проблему указывают 40% респондентов.

Каждый третий респондент говорит о том, что не установлены конкретные обязательства федеральных министерств по выделению предусмотренных материальных ресурсов (компьютеры, медицинское оборудование и др.). В то же время руководитель одного из сибирских городских поселений сообщает, что существует «недостаточный уровень обратной связи между потребителями и законодателями (правительством); законодатель не слышит реальных потребностей, проектируя программы на основе недостоверной информации, например, потребность на одно оборудование, а поставляют другое!!!».

Таблица 9

Проблемы реализации национальных проектов (все опрошенные)

По мнению 31% опрошенных, существует недостаток информации о планах по проектам, их краткосрочным, среднесрочным и долгосрочным целям. Это делает туманным видение конечных результатов. Главы высказывают озабоченность по поводу необходимости обеспечить достижение заданных в рамках каждого из национальных проектов результатов. Руководитель одного из кузбасских сельских поселений в этих целях предлагает «обеспечить функционирование системы отчетности о ходе реализации проектов; ввести систему поощрений за достигнутые в ходе реализации национальных проектов результаты, а также информировать общественность о санкциях, принимаемых к должностным лицам различного уровня власти, допустивших нецелевое расходование финансовых средств, выделенных в рамках приоритетных национальных проектов».

Каждый четвертый опрошенный говорит о недостаточном развитии систем обратной связи по национальным проектам (горячие линии, социологические опросы и т.д.).

В таблице 9 содержится распределение ответов респондентов по предложенному перечню вариантов ответов. Одновременно с этим сами респонденты жалуются на «большой объем (еженедельной, ежемесячной, ежеквартальной) отчетности, требуемый различными федеральными структурами, который излишне нагружает работой и отвлекает от непосредственной реализации национальных проектов», «чрезмерно усложненную и громоздкую отчетность по национальным проектам», «очень сложные системы финансирования с открытием множества счетов», на нехватку специалистов («в сельских поселениях нет специально выделенного работника для занятия приоритетными национальными проектами»), на нехватку средств для повышения квалификации («осуществление проектов невозможно без выделения средств на курсы повышения квалификации, их выделяется недостаточно»). Исполнение проектов называют абсолютно бюрократичным.

Большинство из названных проблем имеют институциональный характер, решение которых напрямую не зависит от усилий муниципалитетов. В то же время их устранение создает благоприятную среду для участия муниципальных образований в реализации этих государственных инициатив. Вновь мы слышим высказывания о необходимости содействовать комплексному развитию муниципальных образований: «Реализация проектов идет очень сложно. Нет достаточной информационной базы, все процедуры запутаны и непонятны для людей. Считаю, что финансовые средства необходимо направлять на развитие муниципальных образований для нормальной жизнедеятельности жителей (благоустройство, развитие спорта, содержание дорог, содержание муниципального жилищного фонда, вывоз мусора, освещение улиц, организация досуга и т.д.)».

§5. Реализация проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России»

В муниципальных образованиях существуют определенные ожидания от реализации проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». По мнению 78% опрошенных, ожидается повышение доступности приобретения и строительства жилья, в результате чего улучшится обеспеченность населения жильем (71%). Однако если некоторые главы высказывали мнение о том, что ожидается «снижение темпов роста стоимости 1 кв. м. жилья», то другие одновременно говорили о том, что произойдет «повышение цен на недвижимость». Улучшение обеспеченности населения жильем меньше всего ждут в сельских поселениях в основном из-за низких денежных доходов населения. Но не только на селе недовольны возможностями участия в проекте по жилью: «Все финансово-экономические расчеты по программам выполнены применительно к наиболее благополучным субъектам (Москва, Санкт-Петербург, Ростов-на-Дону), где средняя заработная плата выше, чем по России, и наиболее развит строительный комплекс».

Почти каждый второй полагает, что улучшатся качество жилищного фонда и условия проживания, в то же время общество ожидает повышения качества предоставляемых жилищных и коммунальных услуг (36,6%). Например, руководитель одного из городских округов Орловской области считает, что произойдет «качественное улучшение проживание отдельных граждан через переселение их из ветхого муниципального жилищного фонда; снижение сроков нахождения в очереди на переселение граждан из ветхих жилых домов и улучшение жилищных условий в форме получения социального жилья». В Тынде надеются на то, что «решится вопрос по ликвидации аварийного жилого фонда, оставленного строительными организациями БАМа».

Почти каждый второй полагает, что ожидается повышение уровня исполнения государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. В большей мере на это рассчитывают главы городских округов и муниципальных районов.

Каждый третий опрошенный (чаще в городских округах и муниципальных районах) ожидает, что значительно активнее будет развиваться деятельность строительных и банковских институтов в жилищной сфере. На повышение территориальной мобильности населения рассчитывают в большей мере главы поселений городских и сельских, а в целом – каждый пятнадцатый опрошенный.

Одновременно высказывается такое мнение: «судя по тому, как работает проект на сегодня, никаких изменений муниципальное образование не получит».

Отдельные направления реализации жилищного национального проекта по-разному востребованы в муниципальных образованиях (таблица 10). Респондентам было предложено оценить их востребованность по 10-балльной шкале (от 1 – наименее востребовано до 10 – наиболее востребовано). В целом наиболее востребованы такие направления, как государственная поддержка модернизации коммунальной инфраструктуры, улучшение жилищных условий ветеранам и инвалидам, предоставление субсидий гражданам в форме государственных жилищных сертификатов, а также предоставление субсидий молодым семьям на приобретение жилья и на оплату первоначального взноса при получении ипотечного кредита. Актуальность двух последних направлений подтверждается не только фактами социальной реальности, но и данными социологических опросов молодых людей. Так, согласно результатам социологического исследования (возраст респондентов 18-30 лет), проведенного Институтом экономики и организации промышленного производства СО РАН, 70% молодежи Новосибирской области не имеют собственного жилья. При этом 77% недовольны имеющимися жилищными условиями. На одного молодого человека в Новосибирской области приходится менее 18 кв. м жилья, что ниже установленных нормативов. Почти треть семей вынуждены жить «на подселении» в малометражной комнате. При этом более 80% опрошенных считают свои города и поселки лучшим местом жительства и не собираются менять их ни на что другое. Большинство опрошенных полагает, что жилье для их семей станет доступным, если для его приобретения можно будет взять кредит с невысокой процентной ставкой и иметь возможность долгосрочно погасить заем. Не последнюю роль при выборе жилья играет и стоимость квадратного метра.

Таблица 10

Оценка востребованности направлений реализации
проекта «Доступное и комфортное жилье»
(в баллах от 1 до 10)

Заметна четкая дифференциация степени востребованности отдельных направлений реализации проекта в зависимости от типа муниципального образования. Так, сельские поселения демонстрируют меньшую заинтересованность по всем его направлениям. Городские округа, в свою очередь, больше остальных заинтересованы в государственной поддержке на модернизацию коммунальной инфраструктуры, в государственных гарантиях по кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой под жилищное строительство, в формировании инфраструктуры системы ипотечного жилищного кредитования и рынка ипотечных ценных бумаг, а также в сокращении административных барьеров в сфере жилищного строительства и развитии антимонопольного регулирования в сфере жилищного строительства.

Таблица 11

Выполнение мероприятий по реализации проекта
«Доступное и комфортное жилье» (%)

К началу лета 2006 года более чем в половине опрошенных муниципальных образований (от 58% до 69%), где реализуется проект по жилью, были созданы координационные советы при главе муниципального образования, назначены ответственные за реализацию подпрограмм, сформированы рабочие группы специалистов и проведена инвентаризация очередников на улучшение жилищных условий (таблица 11). При этом, если городские округа по этим видам деятельности находились в высокой степени готовности, то поселения от них существенно отставали.

Примерно в половине всех муниципальных образований были разработаны и утверждены планы-графики реализации мероприятий подпрограмм проекта, созданы условия для соблюдения порядка проведения конкурсных процедур и противодействия коррупции. Однако, если мероприятия по разработке планов-графиков были выполнены полностью или частично в 71-74% муниципальных районов и городских округов соответственно, то среди сельских поселений таковых не более 35%.

Примерно в трети муниципальных образований была проведена инвентаризация состояния коммунальной инфраструктуры и разработаны муниципальные целевые программы, имеющие цели и задачи, подобные национальным проектам. Доля сельских поселений, выполнивших это полностью или частично, примерно в два раза меньше доли таковых городских округов и муниципальных районов (таблица 12).

Таблица 12

Выполнение мероприятий по реализации проекта «Доступное и комфортное жилье»

Примерно в каждом четвертом муниципальном образовании были внесены корректировки в действующие программы в связи с разработкой и реализацией национального проекта (в 45% городских округов и муниципальных районов, в 16% сельских поселений это выполнено полностью или частично), принимались меры для привлечения внебюджетных средств инвесторов в целях развития жилищного строительства и модернизации коммунальной инфраструктуры (в 61% городских округов, 52% муниципальных районов и 16% сельских поселений), был подготовлен пакет документов для проведения аукционов по земельным участкам под жилищное строительство (в 49% городских округов, 39% муниципальных районов и 27% сельских поселений).

В каждом пятом муниципальном образовании были разработаны схемы территориального планирования и/или генеральные планы застройки. Среди городских округов это было выполнено полностью или частично в 61% городов, среди муниципальных районов таковых 45%, среди сельских поселений – лишь 23%.

Создаются условия (в той или иной мере) для привлечения кредитных средств в целях развития жилищного строительства и модернизации коммунальной инфраструктуры в 47% опрошенных городских округах, в 43% муниципальных районов, 24% сельских поселений.

Существует ряд факторов, которые препятствуют достижению цели проекта – значительно нарастить темпы жилищного строительства. В первую очередь, это существенный износ коммунальных и инженерных сетей, нехватка инвесторов и дефицит инвестиционных ресурсов, высокая стоимость 1 кв.м. жилья, недостаток средств для инженерного обустройства площадок. Однако это только общая картина трудностей. Рассматривая ее в деталях, обнаруживаются существенные различия в видении этих проблем в муниципальных образованиях отдельных типов. Так, большинство из этих препятствий значительно чаще выделяют главы городских округов, к их показателям приближаются и главы муниципальных районов (рисунок 4). Однако главы сельских поселений чаще остальных выделяют такие препятствия, как монополизация рынка жилья, большие затраты для граждан в землеустроительных работах, забюрокраченность процедур работы с землей.

Очень часто главы (больше в поселениях) говорят о недостатке средств у населения, низких денежных доходах граждан, их недостаточной покупательной способности, неспособности получить по этим причинам ипотечные кредиты. Также они говорят о таких препятствиях как: «низкое качество строительства», «монополизация сферы энергообеспечения», «хроническое отсутствие свободных мощностей у РАО ЕЭС на подключение», «сложности во взаимоотношения с согласующими и контрольными органами, а также монополистами», «отсутствие порядка предоставления земельных участков категориям граждан без проведения аукциона», «отсутствие активности населения», «отсутствие градостроительного предприятия», «высокие цены на стройматериалы», «необходимость модернизации объектов водоотведения и строительство объектов энергоснабжения», «высокая процентная ставка по ипотечным кредитам», «отсутствие средств на изготовление проектно-сметной документации».

В то время как большинство говорит о высокой стоимости 1 кв. м. жилья, высказываются единичные мнения о низкой рыночной стоимости жилья при высоких затратах на строительство. На селе некоторые говорят о том, что строить попросту не для кого (происходит «отток населения из сельской местности, что приводит к уменьшению объема и обветшанию жилого фонда, падению цен на жилье на вторичном рынке»), об отсутствии необходимости в увеличении жилищного фонда, в конце концов, о бесперспективности этого дела в принципе.

Более половины опрошенных (62%) ожидают получить помощь в реализации проекта по жилью от исполнительных органов субъекта Федерации, каждый второй – от правительства РФ, каждый третий – от Президента РФ, каждый четвертый – от законодательного органа субъекта РФ. От Совета при Президенте РФ по реализации национальных проектов рассчитывают получить помощь 18% опрошенных, от советов муниципальных образований субъектов Федерации – 13%. На поддержку населения рассчитывает 11% опрошенных (однако, по данным ФОМ, в начале июля текущего года о реализации жилищного национального проекта были осведомлены лишь 69% россиян, 27% слышали об этом впервые).

Рисунок 4

Факторы, в наибольшей мере препятствующие наращиванию темпов жилищного строительства (%)

Что еще необходимо предпринять для достижения целей проекта? Каждый второй опрошенный полагает, что необходимо решить вопросы предоставления земельных участков без аукциона муниципальным учреждениям для застройки в целях жилищного строительства, урегулировать вопросы освобождения земельных участков для муниципальных нужд, ускорить разработку в установленном порядке генеральных планов городов (одновременно некоторыми предлагается «ускорить и упростить разработку генеральных планов населенных пунктов – центров поселений»), реализовать комплекс мер по развитию промышленности строительных материалов.

Каждый пятый предлагает рассмотреть возможность участия муниципальных учреждений в аукционах на приобретение права аренды земельных участков для целей жилищного строительства, провести оценку мощностей строительных организаций. Каждый шестой говорит об ускорении принятия федерального закона о саморегулируемых организациях, каждый седьмой – о проведении оценки возможности привлечения дополнительной рабочей силы, в том числе миграционных потоков, которые пополнят ряды строительных рабочих. В то же время высказывается предложение «обеспечить стимулирование выпускников вузов и профтехучилищ для привлечения в сферу строительства».

Селяне предлагают сделать кредит на селе доступным («но не кабальным»). Впрочем и горожане говорят о необходимости повышения степени доступности кредитования для населения. В частности, предлагается «давать молодым семьям государственные кредиты на 25 лет под 2-5% годовых». И те и другие предлагают реализовывать комплекс мер для увеличения реальных денежных доходов населения, в том числе создавать новые рабочие места (особенно на селе) и обеспечивать занятость населения. Важное место в понимании вопроса доступности приобретения жилья занимает оценка стоимости 1 кв. м. жилья. Высказывается мнение, что «базовая стоимость 1 кв. м. жилья должна соответствовать сметной стоимости в рабочем проекте, прошедшем Главгосэкспертизу».

Неоднократно высказываются предложения, связанные с финансированием деятельности по проекту. Это – «включать бóльшую долю софинансирования из средств федерального и областного бюджетов, в том числе на разработку проектно-сметной документации (что особенно затрудняет начало реализации проектов для муниципалитетов)»; «выделить средства муниципалитетам на строительство социального жилья», «увеличить финансирование на развитие инженерной инфраструктуры», «предусмотреть льготные кредиты для обустройства жилищных участков коммунальными и инженерными сетями». И, в конце концов, – «решить вопрос о прозрачности финансирования».

Предлагается интенсифицировать деятельность по обеспечению жильем отдельных категорий граждан. Речь идет об «увеличении государственной поддержки в реализации программ по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья», об «организации строительства муниципального жилья для малообеспеченных граждан, инвалидов, пенсионеров, а также лиц, переселяемых из ветхого и аварийного жилого фонда». Высказывается мнение, что «государство должно в размере не менее 70% взять на себя обязанности по ликвидации ветхого жилья». В отношении сотрудников бюджетных организаций предлагают разработать на правительственном уровне для последующей реализации программу строительства жилья. Говорится о необходимости «решить вопрос развития Севера, в том числе горнодобывающей промышленности».

Значительная роль отводится созданию благоприятных условий для реализации проекта в правовом пространстве, начиная от «исполнения федеральных законов» и вплоть до «изменений градостроительного, земельного и жилищного кодексов в целях уменьшения бюрократических согласований».

Также высказываются другие предложения: «решить вопросы предоставления земельных участков без аукциона для застройки в целях жилищного строительства в пределах утвержденной нормы квадратных метров на человека», «предоставить органам местного самоуправления с численностью населения до 50 тыс. человек право самостоятельно участвовать в конкурсе по отбору инвестиционных предложений в реализации национального проекта». Предлагается «решить вопросы, связанные с сокращением затрат времени на выделение земельных участков под жилищное строительство, составлением, проверкой и утверждением проектно-сметной документации». Кстати говоря, имеется информация о попытке снизить административные барьеры в Ульяновской области. Там, согласно соглашению, подписанному между федеральными органами исполнительной власти по Ульяновской области, правительством региона и муниципалитетами, предусматривается, что максимальный срок подготовки исходно-разрешительной документации по предоставлению земельных участков, проведения согласований и экспертизы проектной документации для жилищного строительства не должен превышать 250 дней (ранее он мог быть растянут до трех лет). Существует мнение, что этот документ позволит снизить административные барьеры для застройщиков, поможет увеличить объемы строительства жилья и будет способствовать эффективной реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

§6. Реализация национального проекта «Здоровье»

Что касается проекта «Здоровье», то ему был дан старт на фоне нерешенных проблем в сфере здравоохранения в российских муниципальных образованиях (рисунок 5). Из предложенного списка ¾ опрошенных указали на большую степень износа медицинского оборудования (одинаково часто об этом говорят во всех типах муниципальных образований), 62% – на плохую оснащенность медицинских учреждений диагностическим оборудованием (чаще в поселениях), 61% – на неукомплектованность поликлиник врачами конкретных специальностей, 59% – на отсутствие возможности оказывать высокотехнологичную медицинскую помощь населению в требующихся объемах (чаще в поселениях по понятным причинам).

Были также отмечены гораздо менее острые проблемы недофинансирования национального календаря прививок (8% опрошенных), ограниченные возможности для повышения квалификации врачей – узких специалистов и врачей участковой службы (7 и 5% соответственно).

Сами респонденты называют такие проблемы в сфере здравоохранения, как плохое состояние (большая степень износа) зданий медицинских учреждений, необходимость проведения их капитального ремонта (приводится пример: «центральная районная больница расположена в 16 отдельных деревянных зданиях 1928-1935 годов постройки»), отсутствие финансирования на амортизацию основных фондов, несовершенство системы обязательного медицинского страхования (в том числе низкие тарифы ОМС, существенное недофинансирование стационарной медицинской помощи через ОМС), слабая социальная защищенность медицинских работников (нерешенность их жилищных проблем, низкие зарплаты врачей, не вошедших в программу национального проекта), старение медицинских кадров (например, в одном из городских округов Краснодарского края доля врачей предпенсионного и пенсионного возраста составляет 29%).

На селе также жалуются на недостаточное количество денежных средств для содержания, ремонта и ввода в эксплуатацию учреждений здравоохранения, отсутствие аптечных пунктов, ограниченные возможности для организации системного посещения специалистами (хирургом, невропатологом, дерматологом, гинекологом) граждан, проживающих в сельской местности. В целом необходимо укрепление врачебной помощи.

Рисунок 5

Наиболее острые проблемы сферы здравоохранения в муниципальных образованиях (все опрошенные, %)

Говорится о том, что «нет должного понимания профилактического направления в полном объеме», существует среди населения иждивенческое отношение к своему здоровью. Необходимо стремиться к тому, что «должно быть выгодно здоровым, а не больным». Одновременно с этим отмечается, что уровень профессиональных знаний врачей не отвечает требованиям населения, имеет место плохое отношение врача к больному.

В ходе опроса было зафиксировано, что 85% респондентов возлагают надежды на изменение ситуации к лучшему в сфере здравоохранения на национальные проекты. При этом надеются на помощь в реализации этого проекта, в первую очередь, от исполнительных органов субъектов РФ (65,2%), от правительства РФ (48,3%) и от Президента РФ (35,3%). Каждый четвертый возлагает надежды на взвешенные решения законодательного органа субъекта РФ. От Совета при Президенте РФ по реализации национальных проектов ожидают получить помощь 17,1% опрошенных. Каждый восьмой возлагает надежды на советы муниципальных образований субъектов РФ, каждый десятый – на Государственную Думу РФ.

Средние оценки востребованности отдельных направлений реализации проекта «Здоровье» находятся в интервале от 5,06 до 8,67 баллов по 10-балльной шкале (от 1 – наименее востребовано до 10 – наиболее востребовано). Наиболее востребованы четыре направления – укрепление материально-технической базы скорой медицинской помощи и диагностической службы первичной медицинской помощи, увеличение заработной платы медицинским работникам первичного звена, фельдшерско-акушерских пунктов и «скорой помощи», а также врачам – узким специалистам. Востребованность остальных направлений нельзя назвать низкой – общие оценки востребованности не опускаются ниже среднего уровня (таблица 13).

Несмотря на то, что здоровье является одной их важнейших базовых ценностей, значимость которой для россиян исследователи неизменно фиксируют на высоком уровне, городские округа и муниципальные районы демонстрируют (на статистическом уровне) более высокую востребованность реализации мероприятий проекта «Здоровье» по сравнению с поселениями. Не все направления этого проекта могут быть реализованы в городских и сельских поселениях.

Таблица 13

Оценка востребованности направлений реализации
проекта «Здоровье»
(в баллах от 1 до 10)

Одновременно с этим фиксируется довольно высокая степень готовности по реализации мероприятий проекта к середине второго квартала 2006 года. Так, почти во всех городских округах и муниципальных районах было осуществлено финансирование врачей общей практики, участковых врачей-терапевтов и педиатров, а также медицинских сестер за I квартал 2006 года (99% и 96% соответственно), сформирована и отправлена в Минздравсоцразвития заявка на оборудование в рамках реализации национального проекта (93% и 96%), сформированы заявки на приобретение вакцин (93% и 84%), уточнена численность населения, подлежащего дополнительной диспансеризации (98% и 94%), амбулаторно-поликлинические учреждения, осуществляющие медицинскую деятельность по оказанию помощи женщинам в период беременности, обеспечены родовыми сертификатами (98% и 94%), осуществлены денежные выплаты медицинским учреждениям, оказывающим медицинскую помощь женщинам в период беременности и родов за I квартал 2006 года (97% и 96%), осуществлена подготовка к получению, доставке и хранению вакцин и диагностических средств (88% и 88%), в каждом лечебно-профилактическом учреждении созданы прививочные бригады (92% и 83%).

Рисунок 6

Изменения, произошедшие в сфере здравоохранения муниципальных образований (все опрошенные, %)

В сфере здравоохранения за время реализации проекта произошли определенные изменения (рисунок 6). В наибольшей мере позитивные изменения коснулись обеспеченности медицинских учреждений лекарствами (одинаково во всех типах муниципальных образований), обеспеченности населения услугами первичного медицинского обслуживания (несколько больше в городских округах). В среднем в каждом третьем муниципальном образовании к середине второго квартала 2006 года улучшилась обеспеченность медицинским диагностическим оборудованием и машинами скорой помощи. Чаще всего эти изменения заметны в муниципальных районах и городских поселениях (почти в каждом втором). Лишь в каждом четвертом городском округе и почти в каждом третьем сельском поселении улучшилась обеспеченность машинами скорой помощи. Тем не менее, общая картина становится менее оптимистичной, если принять во внимание, что по рассматриваемым направлениям ничего не изменилось в от 50% до 80% опрошенных муниципальных образованиях.

Что необходимо предпринять для достижения основной цели национального проекта «Здоровье» – повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения? В таблице 14 содержится распределение ответов респондентов на этот вопрос по предложенным вариантам. Сами респонденты предлагают «реорганизовать систему здравоохранения на уровне субъекта федерации», «отработать единую и 100%-ю систему финансирования лечебно-профилактических учреждений», «рассмотреть вопрос повышения тарифов за оказанную медицинскую помощь в системе обязательного медицинского страхования», «распространить положение о дополнительной оплате первичной медико-санитарной помощи на услуги, оказанные детям до 18 лет», «обеспечить оплату централизованного хранения вакцин за счет средств федерального бюджета» и «отрегулировать своевременность, ритмичность поставок вакцин для дополнительной иммунизации».

Таблица 14

Что необходимо предпринять для достижения основной
цели национального проекта «Здоровье» (все опрошенные)

В плане совершенствования системы стимулирования труда медицинских работников предлагается «рассмотреть вопрос о выплате полной суммы 5000 и 2000 рублей без удержания подоходного налога работникам родильных домов», «решить вопрос о выплате федеральной надбавки фельдшерам, ведущим самостоятельный прием в поликлинике при отсутствии врачей соответствующих специальностей (педиатров в участковой больнице)», «предусмотреть доплаты всем категориям медицинских работников, в том числе стационарных отделений».

Что касается автоматизации учета и отчетности по проекту, то предлагается «существенно повысить качество программных продуктов, внедряемых для мониторинга проекта, особенно программы реестра участковых врачей», «разработать программу компьютерного учета дополнительной иммунопрофилактики» и даже «создать единый программный продукт для информационного обеспечения реализации национального проекта».

Высказываются некоторые предложения по улучшению медицинского обслуживания населения: «изменить состав врачебных бригад для дополнительной диспансеризации, исключив врачей-эндокринологов и урологов» (причины не объясняются), «обеспечить выезд комиссий на дом к лицам, требующим освидетельствования на получение инвалидности», «бесплатно выполнять лабораторные исследования в рамках выполнения планового задания по национальному проекту». Акцентируется внимание на необходимости усилить контроль за продажей поддельных лекарственных средств. Кроме того, в который раз мы видим просьбы поддержать и сохранить сеть фельдшерско-акушерских пунктов на селе и обеспечить приток молодых квалифицированных кадров в сельские учреждения здравоохранения.

§7. Реализация национального проекта «Образование»

Состояние сферы образования получило самые высокие оценки. По мнению опрошенных, в среднем оно заслуживает оценку 3,54 балла по 5-балльной шкале. Тем не менее, это не снижает ощущение остроты существующих в этой сфере проблем (таблица 15). Лидирующие места занимают проблемы, связанные с финансированием образовательных учреждений, материальным стимулированием труда педагогических работников. Сами респонденты говорят о «большом износе зданий учреждений образования» (необходимости капитального ремонта зданий образовательных учреждений, их строительства), об «отсутствии средств на содержание и ремонт зданий и сооружений», о «несовершенстве нормативно-правовой базы, ее отставании от реальной практики», «отсутствии механизмов финансовой самостоятельности руководителей учреждений образования», об «отсутствии поддержки на федеральном уровне ученических производственных бригад», о «перепрофилировании зданий детских дошкольных учреждений ведомствами под другие нужды», и о «необходимости переподготовки педагогических кадров по современным технологиям». Жалуются на «практическое отсутствие мужчин» и «недостаточное участие учителей в воспитательном процессе молодежи». На селе говорят о необоснованном закрытии малокомплектных сельских школ и нехватке школьных автобусов.

Таблица 15

Наиболее острые проблемы в сфере образования (все опрошенные, %)

В деле улучшения сферы образования 80% респондентов возлагали надежды на национальный проект, при этом наиболее востребованными направлениями деятельности по проекту являются государственная поддержка талантливой молодежи и поощрение лучших учителей через гранты (таблица 16). На селе демонстрируют меньшую востребованность практически всех направлений рассматриваемого проекта.

Большинство респондентов высказывается за разработку системы мер в рамках национального проекта по отношению к дошкольным образовательным учреждениям. Считают это совершенно необходимым 82% опрошенных, и еще 16% полагают, что это скорее необходимо. Эта идея одинаково поддерживается в муниципальных образованиях всех типов. Приходят сообщения с мест о формирующейся практике поддержки дошкольного образования. Например, в Яйском районе Кемеровской области выделяется грант детскому саду, работающему наиболее эффективно, в Ижморском районе этого же субъекта федерации проводится конкурс «Лучший детский сад», победитель которого получает грант, в Крапивинском районе учреждены муниципальные дополнительные гранты воспитателям дошкольных образовательных учреждений.

Учреждения дополнительного образования тоже заслуживают пристального внимания государства. За разработку специальных мер их поддержки высказываются 96% респондентов, в том числе 73% из них считают это совершенно необходимым. Сельские поселения поддерживают эту идею менее уверенно, а в остальных типах муниципальных образований она одинаково сильно поддерживается.

Таблица 16

Оценка востребованности направлений реализации
проекта «Образование»
(в баллах от 1 до 10)

Муниципальные образования декларируют достаточно широкий спектр форм участия самого муниципалитета и властей субъекта РФ в реализации национального проекта, а также способов поддержки сферы образования. Так, более чем в половине муниципальных образований сохранены региональные и муниципальные надбавки классным руководителям; в каждом втором – имеет место значительное софинансирование проекта со стороны региона, учреждены дополнительные гранты лучшим школам и учителям; в каждом третьем – значительное софинансирование проекта со стороны муниципалитета, поощрение талантливых учителей, участвующих в конкурсе национального проекта, но не добравших баллов, планировалось выделение грантов на развитие инновационным школам при подведении итогов учебного года; в каждом четвертом – увеличены региональные надбавки классным руководителям. Кроме того, в 12% муниципальных образований учреждены гранты молодым ученым, в 8% – увеличены надбавки классным руководителям. Приводятся разнообразные примеры поддержки сферы образования. Так, в Краснодаре идет «информатизация, пополнение материальной базы в рамках муниципальных деловых программ»; в Новосибирске учреждены премии и гранты по итогам конкурсов профессионального мастерства; в Архангельске планируется дополнительная поддержка работников образования (выплаты по стажу, премии мэра лучшим педагогам, одаренным детям), разработан проект «Гимн будущему»; в Мончегорске Мурманской области принята городская программа о финансировании инновационных проектов в школах; в Краснотурьинске Свердловской области организовано обучение преподавателей за счет областных средств; в Грязовецком муниципальном районе Вологодской области учреждены премии педагогам, подготовившим победителей олимпиад, конкурсов, проектов на уровне района, области, России; в Кольчугинском районе Владимирской области реализуется социальная поддержка педагогических работников муниципальных образовательных учреждений в форме льгот; в Междуреченске Кемеровской области учреждены премии педагогическим работникам, награжденным правительственными и ведомственными наградами, учреждены гранты, направленные на поддержку социально значимых проектов, и другие.

В то же время приходят сообщения о том, что «в муниципальном образовании недостаточно средств для дополнительной поддержки национальных проектов». Существует такая точка зрения: «чтобы муниципалитет мог развивать образование, надо отказаться от колониальной налоговой политики со стороны федерального центра».

Что же еще необходимо предпринять, чтобы дать системе образования стимул к движению вперед? В таблице 17 содержится распределение ответов респондентов по предложенным вариантам. Большинство из них видят выход в создании условий для «омоложения» педагогических кадров, в том числе через обеспечение реальных мер социальной защиты педагогов, в усилении ответственности школ за результаты своей работы (прозвучало предложение даже поставить заработную плату преподавателей в прямую зависимость от уровня знаний учащихся), в создании условий для повышения качества воспитательной работы посредством материального стимулирования.

Сами респонденты высказывают предложения «проанализировать и уменьшить требования к школам со стороны многочисленных контролирующих организаций, изменить налоговую систему взаимодействия школы и предприятий, предпринимателей, сделав ее по западному типу», «разработать методику достаточного уровня финансирования учителей и школ, обеспечивающего их развитие», «увеличить сумму денежных средств, выделяемую на содержание одного учителя», «исходить не из подушевого финансирования, а из финансового обеспечения возможности выполнения образовательными учреждениями своих функций, целей», «усовершенствовать механизмы подушевого финансирования с учетом поправочного коэффициента для сельской местности», «создать необходимую материально-техническую базу для организации образовательного процесса в образовательных учреждениях». Говорится о том, что необходимо «повысить авторитет знаний и документов их подтверждающих».

Таблица 17

Что еще необходимо предпринять для того, чтобы дать системе
образования стимул к движению вперед
(все опрошенные, %)