О новых подходах в управлении муниципальной системой образования
Нина Ивановна Жилинская,
начальник главного управления образования администрации г.Красноярска
Классическое правило менеджмента гласит:«Пока система жива, в ней должны происходить изменения», однако «если ты не знаешь, куда плыть, ни один ветер не будет попутным».
Безусловно, муниципальная система образования действует на основе федеральных и региональных нормативно–правовых актов и других ограничений, но при этом может и должна иметь свои особенные цели, отвечающие интересам населения, которое пользуется ее услугами, может выстраивать связи с другими институтами как внутри, так и за пределами своего ведомства и территории, тем самым усиливая собственный ресурс.
Муниципализация – это изменения в управлении и как процесс они (изменения) касаются переосмысления всх сторон жизни образования: от изменений форм собственности, правового статуса образовательных учреждений до изменений в содержании образования, методах и формах обучения, экономике, управлении его развитием.
Муниципальная система образования сегодня осуществляют деятельность в особых условиях:
Все это требует переосмысления задач образования, а значит, и изменений в управлении системой образования в целом с ориентацией на конечный результат.
Именно на это направлен и приоритетный национальный проект в сфере образования, он представляет собой инновационный механизм реализации основной задачи управления образованием – повышение его качества. Почему инновационный? Потому что относительно краткосрочная реализация проекта может стать механизмом долгосрочных системных изменений, мотивируя все уровни управления и педагогические коллективы, и общественность на преодоление одной из острейших проблем - ресурсного обеспечения образовательного процесса.
В сегодняшних условиях управление образованием включает в себя деятельность по трем базовым направлениям:
Решение задачи обеспечения доступности и повышения качества образования связано, прежде всего, со стабильным функционированием системы образования для обеспечения государственных гарантий – это:
Для муниципальной системы образования серьезной задачей является организация обучения детей мигрантов, плохо владеющих русским языком (2500 детей, 3 полных школы), и организация обучения детей с ограничеными возможностями здоровья, но сохранным интеллектом (более 100 чел.). Для решения этой задачи реализуются два проекта: Центр обучения детей мигрантов русскому языку, и Школа дистанционного обучения детей-инвалидов совместно с Федеральным агентством по образованию и агентством образования Красноярского края, эти проекты будет представлены на площадках.
Несмотря на то, что показатель охвата детей дошкольным образованием в городе (76%), выше российского на 26%, нам нельзя успокаиваться, т.к. потребность населения г. Красноярска в местах в дошкольных учреждениях остается высокой, принятые меры полностью не снимают проблемы доступности, особенно в районах новостроек: более 15 тысячи детей не обеспечены услугами дошкольных учреждений. По результатам проведенного нами исследования большинство семей нуждаются в услугах полного дня.
Поэтому в адресную инвестиционную программу внесены предложения по восстановлению здания бывших детских садов, реконструкции зданий, строительству 4-х детских садов в микрорайнах жилого массива новостроек. Кроме этого губернатором Красноярского края обнародованы приоритетные программные направления (4 «Д») – Дети, Дом, Демография, Деревня. В программе «Дети» предусматривается как строительство новых зданий детских садов, так и реконструкция старых и организация групп кратковременного пребывания детей на базе разных ОУ.
Изменения содержательной стороны дошкольного образования связаны с отказом от учебно-дисциплинарной модели воспитания и реализацией принципов гуманистической педагогики, личностно-ориентированного стиля общения с детьми, поскольку только отношение к детству, как к самоценному времени жизни делает детей в будущем полноц
Основными мерами для реализации этой задачи для нас являются следующие:
В городе существует сеть учреждений, оказывающих медико-психолого-педагогическую поддержку и сопровождение как индивидуально по запросам родителей и учащихся, так и по договорам с образовательными учреждениями. На сегодняшний день разработана концепция развития психологической службы, предполагающая как инфраструктурные изменения, так и разграничение функций между разными уровнями психологической службы.
За обеспечение этих гарантий, по ФЗ 131 «Об организации деятельности органов местного самоуправления», несет полную ответственность муниципалитет.
Целью модернизации управления отраслью должно стать создание системы постоянного обновления образования.
Образование, безусловно, определяет новое качество не только экономики, но и общества в целом. В современных условиях управление образованием - это прежде всего управление процессом его развития, а не только учреждениями и людьми.
Поэтому важно перейти от административных рычагов управления к нормативным и экономическим методам, от прямого контроля или поддержки любого рода решений - к управлению на основе целей и результатов, которые должны быть сопоставимыми и измеримыми.
Еще в 2005 году министр Фурсенко А. отметил, что предстоит развивать общенациональную систему оценки качества образования. Уже разработаны законопроекты, которые посвящены оценке качества образования - это законопроект о введении ЕГЭ и о создании системы государственного контроля и надзора в сфере образования. Если эти законопроекты будут приняты, тогда можно будет понять, какая школа как работает и в целом муниципальная система образования?
При отсутствии полного пакета государственных стандартов и показателей в муниципальной системе нормативную функцию выполняет прогноз и ожидаемый результат, построенный на основе прошлых состояний школы и школьного обучения.
Мониторинг же не только устанавливает отклонение от ожидаемых результатов и нормативов, но и выявляет ошибки в целях, действиях по трем основным направлениям:
· Ресурсы общего образования,
· Организация образовательного процесса,
· Результаты образования.
Рост качества услуг, в том числе и на образовательном рынке, обеспечивается здоровой конкуренцией. Сегодня школа еще сохраняет формальную монополию на образование – это единственный институт получения аттестата, необходимого для продолжения образования. Но появляются и другие возможности, более эффективные, для получения образования. Создает ли школа реальную возможность человеку «образовываться»? Есть ли у нас сигналы оценить, насколько то, что мы делаем, эффективно?
В сегодняшней ситуации, не получая оперативно используемых сигналов от своих основных потребителей – обучающихся, семей, работодателей, мы не преодолеем существующую у нас отраслевую замкнутость образования и будем продолжать работать «на самих себя», становясь практически изолированной отраслью, а значит не влияющей на социально-экономическое развитие своей территории.
К сожалению, в настоящее время не развиты в достаточной степени формы и механизмы участия граждан, работодателей, профессиональных сообществ в процессах независимой экспертизы качества образования, а ведь оно, как и качество любого продукта, – это мера его полезности, это способность удовлетворять общественные и личные интересы. Прецедент участия в независимой экспертизе, по существу оценке ОУ, задан национальным проектом «Образование».
Поэтому вторая задача – разработать систему индикаторов ценки деятельности ОУ со стороны населения как главного потребителя услуг.
Теперь несколько слов о технологиях управления.
Все, что связано с текущей работой, поддержанием нормального стабильного режима функционирования муниципальной системы образования, управляется через вертикальные и иерархические связи, а как управлять изменениями?
Важное правило классического менеджмета: чтобы хлопок произошел, нужно сопротивление ладоней, собираясь изменить систему, убедись, что вся твоя команда понимает, что проблема существует, и найди однозначные ответы на 4 вопроса:
· Какие причины вызывают необходимость изменений?
· Превысят ли выгоды затраты?
· Кто получит выгоды?
· Кто оплатит расходы?
И здесь возникает необходимость в проектно-программном подходе, потому что проекты и программы позволяют:
· решать первоочередные проблемы образовательной системы, выстраивая приоритеты и концентрируя необходимые ресурсы в организационно управленческой деятельности; а значит получать наибольший из возможных эффект.
· алгоритмизировать управленческую деятельность в соответствии с разработанной программой (проектом);
· осуществлять мониторинг продвижения к реализации поставленной цели поэтапно.
Таким образом, реализацией нового подхода к управлению муниципальной образовательной системой является переход к стратегическому управлению на основе проектно-программного подхода, технологий общественных переговоров, учета социокультурных позиций лидеров и определение приоритетных направлений развития как области пересечения интересов общества, власти, родительской, педагогической и ученической общественности.
К сожалению, пока общество еще само не может сформулировать образовательные потребности. Инновационное образование – это и есть попытка обозначить через профессиональные инициативы те гражданские образовательные потребности, которые еще только зарождаются, формируются.
Уже сегодня отработан механизм вовлечения родителей, старшеклассников, всех участников педагогического процесса в совместное принятие решений. Поэтому с 1 сентября во всех ОУ представительные коллегиальные органы в разных формах (школьные советы, управляющие советы, общее собрание, конференции и т.д.) начали работу по стратегическим и жизненно необходимым вопросам, таеким как разработка и утверждение образовательной программы, программы развития ОУ, режима работы , обеспечения безопасности детей и работающих (и это вы увидете на одной из площадок).
В настоящий момент происходит переход от понимания роли общественности как спонсоров к пониманию необходимости деятельного общественного участия в управлении образованием. Однако важно, чтобы полномочия и ответственность общественных органов управления была законодательно закреплена. На это направлены предложения краевого агентства образования для внесения изменений в Закон Красноярского края об образовании.
Школа меняется не только благодаря внешнему воздействию, но и изнутри. Проблемы образования – чему и как учить, финансирование, заработная плата и статус учителя - можно решать гораздо эффективнее, опираясь на институт активных школ, школ-лидеров, педагов-лидеров, ведь «если ваши солдаты не участвуют в замысле битвы, то они не смогут ее осуществить, каким бы исключительным ни был ваш план”.
Работа в этом направлении началась со сбора лидеров прошлого года, на котором произошло:
· первое знакомство с Программой социально-экономического развития г.Красноярска до 2010 года и Программой позиционирования «Красноярск – город инноваций, партнерства и согласия»
· и попытка соотнести цели образования с показателями развития города.
По существу, эти два программных документа для нас являются единственной оформленной версией образовательных потребностей городского сообщества.
Логика нашей работы может быть представлены следующим образом:
1 шаг – в 2004 году на сборе лидеров были определены стратегические направления развития и оформлена Программа на среднесрочную перспективу до 2007 года.
2 Шаг – в 2005 году разработаны показатели, по которым можно было бы оценить, насколько мы продвинулись.
3 В течение марта-мая 2006 года городскими разработческими группами был проведен анализ реализации этих направлений по показателям, оформлены основные проблемы муниципальной системы образования и подходы к их разрешению. Это и должно стать основой деятельности в этом учебном году.
Никто не знает, откуда берутся лидеры. Зато хорошо видно, что когда у учреждения появляется лидер (индивидуальный или коллективный – команда), ее дела начинают заметно идти верх. Уже нет сомнений том, что лидерство – ключевой момент конкурентноспособности, пусковой механизм работы системы качества. Лидерство – это элемент инновационного процесса. Наличие такого ресурса позволяет развиваться системе, несмотря на споры и разные мнения политиков и смены руководства.
Таким образом, сбор лидеров - это место общественно-профессиональной экспертизы наработок, проектирования дальнейших действий, ориентированных на конкретный результат, связанный, конечно, с повышением качества образования.
Многие из ставящихся сегодня задач являются новыми для школы – и это предполагает изменения в целях и способах педагогической деятельности, в характере отношений между участниками образовательного процесса.
В связи с этим возникает необходимость в проведении серьезного анализа готовности самих кадров к радикальным переменам в сфере образования, и в первую очередь - готовности отвечать за результаты собственной профессиональной деятельности.
Именно поэтому оценка качества профессиональной деятельности педагога выдвигается на первый план. При этом возникает необходимость дать объективную оценку «стоимости» труда в сфере образования и ответить на один из ключевых вопросов: всегда ли связана существующая система оплаты труда с качеством профессиональной деятельности педагога?
Участие Красноярского края, в том числе и педагогов нашего города, в федеральном проекте «Разработка и реализация региональных комплексных проектов модернизации образования» согласно контракту с Министерством Рособразования, институтом проблем образовательной политики «Эврика» позволит дать ответы, способные повлиять на реальное повышение качества педагогического труда через совместную выработку общих норм, правил, критериев оценки профессиональной деятельности учителя с участием всех субъектов образовательного процесса.
Кроме того, одним из приоритетов в системе образования города сегодня является создание условий для выбора каждым педагогом и руководителем, на основе собственных потребностей и профессиональных амбиций, учреждений, работающих в системе непрерывного повышения квалификации педагогических кадров, а также форм и методов повышения квалификации.
Ключевая проблема экономики образования - обеспечение стабильности в финансировании общего образования, содействие длительному и устойчивому улучшению положения в школах.
Начиная с 2004 года муниципальные общеобразовательные учреждения города Красноярска получают субвенцию из бюджета края для реализации государственного стандарта общего образования, включая средства оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений и на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды.
В данной ситуации возрастает роль директора как организатора и менеджера. Необходимо уметь оформлять во время заявки на финансирование и контролировать исполнение сметы учреждения, взаимодействовать с управлениями образования районов. Проявлять больше самостоятельности и настойчивости в принятии финансовых решений, направленных на обеспечение образовательной деятельности образовательного учреждения.
Для более эффективного использования средств субвенции, предназначенных для материального обеспечения образовательного процесса на сборе лидеров прозвучало предложение о разработке общегородской программы по приобретению дорогостоящих учебно-наглядных пособий, в том числе кабинетов физики, химии, биологии на основании частичной централизации средств субвенции.
Главным направлением изменений в подходах к формированию фонда оплаты труда должны стать:
1.Отказ от использования средств «надтарифного» фонда для выплаты небольших доплат к заработной плате большинству специалистов, работающих в общеобразовательных учреждениях.
2.Направление средств на вознаграждение специалистов за работу на образовательный результат, воспитательную, в т.ч. внеурочную работу с детьми, и сохранение здоровья обучающихся. Создание фонда стимулирующих надбавок и доплат. Использование средств «фонда стимулирующих надбавок и доплат» на вознаграждение за качество и результат.
Средства из фонда стимулирующих надбавок и доплат планируется распределять на премирование по результатам работы. Результативность работы оценивается по трем направлениям:
- результаты обучения,
- воспитание обучающихся,
- здоровье обучающихся.
Такой подход обеспечен денежными ресурсами и в рамках бюджета 2006 года по отрасли.
В настоящее время утвержден «Порядок, условия и размеры cтимулирующих надбавок и доплат работникам муниципальных общеобразовательных учреждений».
Новый подход к формированию фонда оплаты труда позволит более эффективно использовать финансовые и трудовые ресурсы, ориентировать работников на достижение конкретных результатов.
Как видим, эффективное управление и управление изменениями по сути являются синонимами.
Грамотное современное управление на основе стратегического партнерства власти и общества создает условия для обеспечения доступности качественного образования, роста эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств, инвестиционной привлекательности сферы образования. А это, в свою очередь, залог
· включения образования в процессы повышения уровня благосостояния граждан,
· сохранения социальной стабильности,
· развития институтов гражданского общества и
· обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.