АССОЦИАЦИЯ СИБИРСКИХ
И ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ ГОРОДОВ

Муниципальная информатизация:
истоки, состояние, проблемы и перспективы

Председатель Совета директоров
«Фонда развития информационных технологий муниципалитетов»
Конгресса муниципальных образований Российской Федерации,
почетный член правления секции АСДГ
«Информатизация органов местного самоуправления»
А.Ю. Губов, Иркутск

1. ИСТОКИ

Становление органов местного самоуправления (ОМСУ) современной России в начале 90-х годов прошлого века проходило в непростых условиях ограниченной правовой и организационной преемственности, от их советских предшественников. Одновременно, в указанный период, в стране происходил и повсеместный переход всех направлений производства и управления от использования больших электронно-вычислительных машин, сконцентрированных в информационно-вычислительных центрах, к массовому применению персональных компьютеров (ПЭВМ) с постепенным объединением их в сети.

Все это не могло не накладывать жесткие ограничения на деятельность в сфере муниципальной информатизации энтузиастов руководителей и специалистов, пришедших в ОМСУ из различных отраслей народного хозяйства в эпоху перестройки. Как следствие, все начинается с создания бесчисленного количества разрозненных АРМ (автоматизированных рабочих мест) не только безо всякой системы и типизации, но и без учета опыта соседей. При этом создание АРМ по тому или иному направлению работы ОМСУ зачастую определялось в первую очередь наличием заинтересованности конкретного руководителя и личным опытом и квалификацией исполнителя. Тем не менее, уже к 1994 году в ряде крупных и промышленно-развитых городов создаются локальные вычислительные сети (ЛВС), объединяющие ПЭВМ ОМСУ и начинается, в том числе с привлечением организаций разработчиков, создание автоматизированных информационных систем (АИС) по наиболее приоритетным направлениям: управление финансами, формирование регистра населения, недвижимость, ЖКХ, соцзащита и др.

Уже на этом начальном этапе проявились последствия заложенного в Конституции РФ положения о том, что ОМСУ не входят в состав органов государственной власти (ОГВ). Как следствие во всем: начиная от управления финансовой деятельностью и до информатизации, ОМСУ вынуждены были полагаться только на самих себя и вариться в «собственном соку». Учитывая проблемы нормативно-правового творчества и налаживания работы, недавно сформировавшихся органов местного самоуправления, практически по всем направлениям их деятельности, потребность в обмене, изучении и применении положительного опыта была колоссальной. Определяющую роль в этих вопросах играли создаваемые в Российской Федерации ассоциации и союзы ОМСУ, и среди них старейшая и по сей день активно действующая Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов (АСДГ), созданная в 1986 году и объединявшая к 1994 году свыше 40 городов на огромной территории от Урала до Дальнего Востока.

Гигантские расстояния, а также технические средства коммуникаций и практика их применения ставили АСДГ и ее членов в крайне трудное положение: электронной почты, в ее нынешнем виде, а тем более Интернета не было, относительно устойчивым был обмен информацией только по телефонной и почтовой связи. Между городами начинали налаживаться сеансы электронной почты по коммутируемым каналам междугородней связи с применением различных, в основном не совершенных, модемов и программ. В этих условиях, информационный обмен между членами ассоциации и дирекцией АСДГ сводился к телефонным переговорам - консультациям, отправке по почте текстов нормативно-правовых документов и другой информации, а так же ежеквартальной рассылке дирекцией упорядоченных списков полученных от городов материалов. Ситуация усугублялась тем, что в большинстве городов АСДГ, как впрочем и остальных городах России, отсутствовали подразделения или специалисты, ответственные за информатизацию.

С учетом все возрастающей потребности руководства администраций городов к получению информации и документов из других городов, а также того, что эффективная деятельность АСДГ и администраций городов в современных условиях не может быть реализована без систематического обмена информацией о положении в городах, разрабатываемых администрациями актах, одной из основных задач Ассоциации становится организация такого информационного обмена. Совет АСДГ в сентябре 1994 года принимает решения о создании секции информатизации, а так же о развертывании функционирования информационной сети (ИС АСДГ) и начале формирования электронных банков данных на базе исполнительной дирекции ассоциации.

В течение 1995 года группа специалистов, сформированная из состава сотрудников отделов информатизации администраций городов-разработчиков и пользователей передовых информационных технологий, объединенная в секцию информатизации АСДГ, возглавляемая И.Л. Борисовым и А.Ю. Губовым, разработала Концепцию развития информационного пространства Сибири и Дальнего Востока на уровне администраций городов, принятую в начале 1996 года Собранием АСДГ. В тоже время исполнительной дирекцией АСДГ и секцией информатизации последовательно проводилась работа по организации вовлечения в постоянный систематический информационный обмен в рамках ИС АСДГ администраций городов членов Ассоциации. Совершенствовалась технология передачи и получения информации: была разработана и внедрена почтовая технология поставки баз, осуществлено подключение ИС АСДГ к электронной почте ГАС «Выборы», что позволило без увеличения количества сотрудников и финансовых затрат существенно расширить количество пользователей информационной сети, тем самым создав условия для информационного взаимодействия всех ОМСУ России до настоящего времени.

Все это создало условия для организации работы Ассоциации на качественно новом, современном уровне и включения АСДГ в качестве основного исполнителя Федеральной программы поддержки местного самоуправления в части информатизации. А информационные технологии стали не только обязательным средством информационного взаимодействия муниципалитетов, но и неотъемлемым инструментом повышения эффективности работы по всем направлениям деятельности ОМСУ.

Время показало, что история становления муниципальной информатизации в России неотрывно связанна с Ассоциацией Сибирских и Дальневосточных городов, вокруг которой на первоначальном этапе объединились и продолжают, по сей день аккумулироваться наиболее квалифицированные и заинтересованные специалисты муниципалитетов. А секция информатизации АСДГ является признанным авторитетом и экспертом в вопросах применения информационных технологий ОМСУ.

2. СОСТОЯНИЕ

С середины 90-х годов прошлого века до нынешних дней муниципальная информатизация стремительно прошла огромный путь, что позволяет ей сегодня уверенно находиться на передовых рубежах применения информационных технологий в жизни общества:

1. Технические средства ОМСУ претерпели изменения от разрозненных АРМ и ЛВС до корпоративных информационно-вычислительных сетей и центров обработки данных, специализированных программно-технических комплексов и графических станций, широко использующих Интернет и Интранет, Клиент-серверные и облачные технологии. Повсеместное распространение получили мобильные устройства и инфоматы, беспроводная и корпоративная связь. Дальнейшее развитие технических средств ОМСУ осуществляется неразрывно и одновременно с прогрессом в этой отрасли.

2. С учетом возможностей предоставляемых техническими средствами созданы и успешно эксплуатируются АИС по всем наиболее приоритетным направлениям деятельности ОМСУ: начиная от управления финансами, формирования регистра населения, недвижимость, ЖКХ, соцзащита и до таких актуальных для отдельных городов как управление обращения бытовых отходов. В работе муниципалитетов все шире применяются геоинформационные системы и средства электронной цифровой подписи. Количество таких АИС давно превысило сотню и продолжает неуклонно расти, по мере изменения законодательства и возникновения новых задач в сфере местного самоуправления. Информация о многих из указанных АИС имеется в банке данных АСДГ.

3. Основным условием создания информационного общества и обеспечения функционирования электронного правительства и электронного муниципалитета является наличие полноценно сформированных и качественно актуализируемых информационных ресурсов в электронном виде.

Информационные ресурсы формируются в Российской Федерации сегодня по ведомственному принципу, в пределах определенных законодательством полномочий. Собственником информационных ресурсов является та организация, за счет средств которой они были сформированы и актуализируются. Как следствие, суммарный объем информационных ресурсов органов местного самоуправления на сегодняшний день составляет основание пирамиды таких ресурсов в общегосударственном масштабе. Создание, совершенствование и актуализация информационных ресурсов непрерывно осуществляется по всем существующим и вновь возникающим направлениям деятельности ОМСУ.

4. В большинстве городов созданы и успешно действуют специализированные подразделения решающие вопросы информатизации. Сформировалось целое направление в деятельности организаций-разработчиков, ориентированное на создание АИС в интересах ОМСУ.

5. Обобщением и анализом опыта ОМСУ в сфере информатизации в настоящее время постоянно занимается ряд организаций:
- АСДГ, на базе которой с 1994 года постоянно действует секция информатизации, и не менее одного раза в год проводятся мероприятия, посвященные актуальным вопросам муниципальной информатизации. На базе информационной сети АСДГ с 1996 года по настоящее время обеспечивается сбор, анализ и доступ к положительному опыту ОМСУ России;
- Ассоциацией городов Урала, с 2003 года ежегодно проводится конференция на тему «Электронный муниципалитет» и конкурс на лучшие решения в сфере муниципальной информатизации;
- с 2000 года ФГУП «Всероссийский научно-исследовательский институт проблем вычислительной техники и информатизации» осуществляет мониторинг состояния муниципальной информатизации. В последнее время информатизации ОМСУ уделяется внимание различными центрами компетенции, фондами и другими государственными организациями, такими как «Экспертный центр электронного государства» и ряд других. Все чаще отдельные вопросы муниципальной информатизации включаются в повестку конференций и семинаров на региональных, межрегиональных и федеральном уровнях.

Начиная с 1996 года по инициативе АСДГ с начала на базе «Союза российских городов», а с 2000 года под эгидой «Конгресса муниципальных образований Российской Федерации» (КоМО РФ) проводилась работа созданию и обеспечению эффективного функционировании комиссии информатизации деятельности муниципалитетов на общероссийском уровне. Были проведены ряд конференций и семинаров, создан фонд «Развития информационных технологий муниципалитетов». В 2010 году в составе Совета главных конструкторов региональной информатизации России при Минкомсвязи РФ была создана секция муниципальной информатизации. Однако в связи с отсутствием единого государственного подхода, должного развития эти инициативы не получили.

3. ПРОБЛЕМЫ

Основные проблемы и трудности муниципальной информатизации, к сожалению, уходят к истокам формирования местного самоуправления в его нынешнем виде и со временем тенденция их преодоления не только не прогрессирует, но и появляются все новые факторы осложняющие и без того не простую работу ОМСУ в данном направлении.

ФЗ №131 «О местном самоуправлении» устанавливает направления деятельности и зоны ответственности ОМСУ, выход за рамки которых для дотационных муниципалитетов означает финансовое нарушение со всеми вытекающими последствиями… К сожалению развитие и применение информационных технологий, формирование и актуализация информационных ресурсов для целей управления муниципалитетов, несмотря на настойчивость КоМО РФ и АСДГ, в состав определенных ФЗ приоритетных направлений не вошли. Тем самым, более 90% всех муниципалитетов России вынуждены работать в сфере информатизации по остаточному принципу, так как являются дотационными.

Кроме фактора финансирования, на неравенство ОМСУ в сфере информатизации влияет ряд других факторов:
- неравномерное развитие каналов широкополосной связи, ставящее сельские поселения особенно в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока в немыслимые по нынешним временам условия;
- для значительной части из 24 с лишним тысяч муниципалитетов, не только на уровне поселений, но и для многих районов проведение работ по информатизации весьма проблематично в силу отсутствия в указанных населенных пунктах специалистов, обладающих необходимым опытом и квалификацией;
- практически полное отсутствие типовых проектных решений для информатизации ОМСУ, во многом связанное с тем, что заказчиками всех успешных муниципальных АИС являются крупные города, которые финансово не заинтересованы в доведении их до типового уровня. Те же решения, которые до настоящего времени создавались как типовые по инициативе различных государственных структур, не в полной мере учитывают интересы и специфику работы ОМСУ и больше ориентированы на обеспечение информацией муниципального уровня соответствующих ведомственных АИС;
- отсутствие методической поддержки ОМСУ в сфере информатизации со стороны органов государственной власти едва ли полноценно заменимо общественной деятельностью в данном направлении со стороны АСДГ и прочих организаций, и другие факторы.

Таким образом, приходится констатировать, что все достижения муниципальной информатизации, описанные выше, относятся в основном на долю крупных городов «доноров». При этом разрыв в сфере информатизации между ними и прочими дотационными муниципалитетами и в первую очередь небольшими сельскими поселениями как минимум не возрастает.

В таких условиях, и сегодня успешность развития муниципальной информатизации в том или ином населенном пункте продолжает во многом определяется в первую очередь наличием заинтересованности конкретного руководителя и личным опытом и квалификацией исполнителя. Однако и тут на пути муниципальной информатизации встают барьеры в виде ротации: всем хорошо знакома ситуация, когда после выборов происходит замена руководства муниципалитета, в том числе и руководителя подразделения информатизации. Из опыта АСДГ, за минувшие 20 лет только единицы из руководителей служб информатизации проработали в своей должности более 5 лет! Естественно, что при этом нет долгосрочной преемственной технической политики в муниципальной информатизации со всеми вытекающими и всем знакомыми последствиями …

Межбюджетные отношения между ОГВ федерального и регионального уровня с одной стороны и ОМСУ с другой, за прошедший с 90-х годов прошлого века срок постоянно совершенствовались. Тем не менее, до настоящего времени, по крайней мере, в сфере информатизации не сформированы механизмы и не отработана практика финансирования мероприятий в интересах муниципалитетов из государственного или региональных бюджетов, в том числе и при условии долевого участия. Хочется надеяться, что только этим и объясняется практически полное отсутствие ОМСУ среди участников федеральных целевых программ и других мероприятий, проводимых на государственном уровне. Те редкие исключения, которые за более чем 20 лет имели место, скорее требуют внимательного изучения, того как этого удалось добиться муниципалитетам, а не внимания к результатам реализации и тиражировании упомянутых проектов…

Действующим законодательством предусматривается процедура информационного взаимодействия между организациями на основании соответствующих соглашений. В тоже время, отдельными законодательными и подзаконными актами ограничивается состав и объем информации, предоставляемой в электронном виде сторонним пользователям. При этом если для органов власти порядок и возможность информационного взаимодействия в электронном виде хоть как-то находят свое отражение в упомянутых документах, то органы местного самоуправления в большинстве случаев не упоминаются вовсе.

Опыт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде формировался в основном инициативным путем, причем до последнего времени в отсутствии даже рекомендательного влияния федерального центра. Что касается муниципалитетов, то они участвуют в данном процессе в режиме «одностороннего движения» - предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего, что необходимо для исполнения своих полномочий.

При этом в силу отсутствия общегосударственных требований и рекомендаций по составу, структуре, форматам и порядку формирования даже одноименные информационные ресурсы не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне субъектов федерации носят разнородный характер. Отсутствие же, единой нормативно-справочной информации делает информационные ресурсы различных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации и муниципалитетов трудно совместимыми или же несовместимыми совсем. Ярчайшим примером может служить отсутствие в стране единого справочника адресов.

Начиная с 2009 года Правительством Российской Федерации, в рамках реализации концепции «электронного государства» и организации оказания услуг в электронном виде, принят ряд распоряжений, призванных организовать и регламентировать межведомственное электронное информационное взаимодействие. Однако полноценных требований к интерфейсам и организационным моментам такого взаимодействия до настоящего времени не сформировано, как не определена и организация ответственная на государственном уровне за межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде. Ответственность за создание и функционирование региональных систем межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде, предусматривающих участие и органов местного самоуправления, возлагается на органы государственной власти субъектов федерации. Естественно, что работа по созданию таких региональных систем ведется, не слишком интенсивно, особенно после изменения стратегии оказания услуг в электронном виде (о чем будет сказано ниже).

Таким образом, сегодняшнее состояние межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде характеризуется:
- ведомственной разобщенностью информационных ресурсов;
- недостаточной их совместимостью, вызванной отсутствием системы единой нормативно-справочной информации;
- многократным дублированием и неизбежным при этом искажением информации; не проработанностью интерфейсов и условий обмена информации;
- высоко затратными и организационно сложными требованиями по обеспечению защиты информации;
- отсутствием до последнего времени целенаправленной мотивации обязательности и целесообразности этого процесса, а также рядом других негативных факторов, что в совокупности ставит под сомнение возможность обеспечить предоставление информации и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Федеральным законом об услугах июль 2012 года был установлен, как срок обязательного применения процедур предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде за исключением случаев, отдельно предусмотренных законодательством. При этом определены и основные элементы инфраструктуры, оказания услуг в электронной форме: Интернет, многофункциональные центры (МФЦ), центры обработки данных (ЦОД). Процедура ЭЦП названа в качестве основного инструмента аутентификации при оказании услуг в электронной форме.

В связи с этим, распоряжениями Правительства Российской Федерации был задан очень высокий темп подготовки инфраструктуры оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде, утвержденным план мероприятий установлены этапы и сроки подготовки и начала и последовательность оказания услуг в электронном виде.

В процессе реализации установок и планов Правительства РФ на всех уровнях в полной мере проявились проблемы, о которых еще с 2009 года предупреждали специалисты:
- применения Интернета при отсутствии в «глубинке» широкополосной связи;
- трудности «роста» МФЦ и сложности применения при этом технологий межведомственного информационного взаимодействия и оказания услуг в электронном виде;
- создаваемые и тем более уже функционирующие ЦОД, не могут служить полноценным инструментом неотрегулированного в правовом и организационном смысле межведомственного информационного взаимодействия и оказания услуг в электронном виде.

Отдельное место в этом ряду проблем занимает упорное нежелание Правительства РФ принять, наконец, действенные организационные решения на федеральном уровне по созданию единого пространства ЭЦП, поскольку без данной процедуры как основного инструмента аутентификации при межведомственном взаимодействии и оказании услуг в электронной форме не может идти речи.

Не удивительно, что при таком положении дел и организации работы, Правительством РФ в середине 2014 года, после формального обсуждения принимается постановление «Об утверждении требований к предоставлению в электронной форме государственных и муниципальных услуг, а также услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ)». Фактически принимается решение по ограничению состава первоочередных услуг, предоставляемых в электронном виде, всего до 35. Правда, предлагается принять новые планы по организации дальнейшей работы в данном направлении, но это лишь «хорошая мина при плохой игре». Главное темп потерян, идея в очередной раз дискредитирована… Как говорят коллеги из Экспертного центра Электронного государства: «Электронное правительство России подает в отставку. Информационное общество подождет».

А что же муниципалитеты? Наработались, потратили дефицитные бюджетные средства и начинаем все с начала. Комментарии излишни!

4. ПЕРСПЕКТИВЫ

Как видно из описанного выше, за два десятилетия муниципальная информатизация в России прошла большой и сложный путь. Наряду с успехами и достижениями крупных городов налицо существенный разрыв между ними и сельскими поселениями, составляющими подавляющее большинство муниципалитетов. И все же сделано главное:
- успешно эксплуатируются решения в сфере инфокоммуникаций на муниципальном уровне;
- созданы и поддерживаются в актуальном состоянии АИС и информационные ресурсы по всем наиболее приоритетным направлениям деятельности ОМСУ, способные стать прототипом для типовых решений;
- в большинстве городов созданы и успешно действуют специализированные подразделения решающие вопросы информатизации;
- сформировалось целое направление в деятельности организаций-разработчиков, ориентированное на создание АИС в интересах ОМСУ.

Все это происходило и происходит на фоне непоследовательной политики государства в развитии информационных технологий, при хроническом дефиците финансирования и в очень непростых организационных условиях:
- при отсутствии методической поддержки ОМСУ в сфере информатизации со стороны органов государственной власти;
- при не уменьшающихся сложностях процесса информационного взаимодействия с ОГВ, необходимого для полноценной деятельности муниципалитетов;
- и при практически полном отсутствии типовых проектных решений на муниципальном уровне.

Устранение упомянутых трудностей, безусловно, существенно повысит эффективность работ по информатизации муниципального управления. Вот только события последнего времени, не позволяют надеяться, что это может случиться в обозримом будущем.

Вывод в такой ситуации напрашивается сам собой: «Спасение утопающих – дело рук самих утопающих». Единственный путь, который в состоянии реально помочь сфере муниципальной информатизации – это продолжение, совершенствование и усиление работы по упорядочиванию и отбору положительного опыта ОМСУ, создающих технические решения и АИС, которые могут быть рекомендованы для внедрения в управление муниципалитетами и или служить прототипами типовых решений. Для этого необходимо с использованием различных форм и инструментов привлечение к участию в данной работе максимального количества ОМСУ и организаций разработчиков. В качестве центра, аккумуляции усилий могли бы выступить ассоциации муниципалитетов, и в первую очередь АСДГ, имеющая самый богатый 20-ти летний опыт проведения работ в сфере муниципальной информатизации.

Организационными формами такой работы, хорошо зарекомендовавшими себя и проверенными опытом АСДГ, служат:
- мониторинг и анализ состояния муниципальной информатизации;
- экспертная оценка и отбор технических решений, проектов и систем, которые могут быть рекомендованы для внедрения в управление муниципалитетами и или служить прототипами типовых решений;
- проведение мероприятий по обмену передовым опытом в сфере муниципальной информатизации и повышению квалификации специалистов ОМСУ (конференции, семинары, курсы и пр.), а также другие формы с применением современных информационных технологий.

Инструментами ассоциаций муниципалитетов для повышения эффективности работ по информатизации муниципального управления могут стать специализированные фонды и экспертные центры. Например: «Фонд развития информационных технологий муниципалитетов» и «Экспертный центр Электронного государства», которые могут организовать отбор и обеспечить работу исполнителей по экспертизе, созданию и внедрению типовых решений в интересах ОМСУ.

Очевидно, что работа по муниципальной информатизации не может и не должна проводится в отрыве от развития информационных технологий Российского общества. Действиям муниципалитетов и их ассоциаций в дальнейшем развитии информатизации необходим постоянный тесный контакт с федеральными и региональными органами государственной власти. Хочется надеяться, что, наконец, удастся выработать механизмы такого взаимодействия на официально регламентированной постоянной основе.

Для коллегиальной оценки принимаемых решений по созданию и эксплуатации, развитии и функционированию инфраструктуры информационного общества и электронного муниципалитета, в рамках экспертных советов, должны привлекаться представители ассоциаций муниципалитетов и руководители соответствующих структур органов государственной власти, органов власти субъектов федерации.