С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

В целях достижения данного результата потребовался значительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также широких слоев заинтересованных граждан.

По итогам анализа хода выполнения требований Федерального закона № 131-ФЗ, на конец 2007 года можно констатировать, что в Российской Федерации:

·        создана современная модель территориальной организации местного самоуправления;

·        сформированы органы местного самоуправления;

·        организована муниципальная служба;

·        приняты и прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований;

·        реализуются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В то же время, практика выполнения требований Федерального закона № 131-ФЗ в различных субъектах Российской Федерации имеет значительные отличия.

Согласно статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в рамках, установленных федеральным законодательством. По прошествии четырех лет реализации Федерального закона № 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации накоплен существенный опыт применения положений указанного закона, создана собственная правовая база развития местного самоуправления, сформированы подходы к решению различных аспектов развития местного самоуправления и видение проблем, требующих дальнейшего рассмотрения.

Становление современной системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций ведется со значительной долей вариативности. Обусловлено это и различиями в численном составе населения субъектов Российской Федерации и в готовности органов местного самоуправления к выполнению всего, предусмотренного Федеральным законом № 131-ФЗ, объема полномочий и сложившейся практикой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.

В этой связи особую значимость приобретает задача проведения комплексного мониторинга хода реализации требований Федерального закона № 131-ФЗ, анализа проводимых преобразований и выявление как примеров лучшей практики, так и проблем, требующих дальнейшего осмысления и решения.

Продолжение действия переходного периода реализации Федерального закона № 131-ФЗ также обуславливает актуальность изучения данных мониторинга хода реформы местного самоуправления.

На Министерство регионального развития Российской Федерации с момента его создания были возложены полномочия по осуществлению необходимых координационных, контрольных, методологических и организационных действий для приведения системы местного самоуправления в соответствие с положениями Федерального закона № 131-ФЗ, а также по проведению мониторинга и анализа реализации государственной и национальной политики в области развития регионов и местного самоуправления.

Таким образом, Минрегион России регулярно проводит мониторинг хода реализации Федерального закона № 131-ФЗ в субъектах Российской Федерации и в целях информационного обеспечения реформы и ознакомления с ситуацией в регионах выпускает данный сборник.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют:

общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

Конституция Российской Федерации;

федеральные конституционные законы;

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другие федеральные законы;

издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

уставы муниципальных образований;

решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

иные муниципальные правовые акты.

В Конституции Российской Федерации осуществляется регулирование основополагающих положений о местном самоуправлении в Российской Федерации. Согласно нормам Конституции Российской Федерации «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Основным международным документом, регламентирующим на территории Российской Федерации вопросы организации местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 году. Согласно статье 2 Европейской хартии местного самоуправления, принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции страны. В полном соответствии с указанными положениями хартии в законодательстве Российской Федерации приняты и действует ряд законодательных актов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления.

Учитывая возложенные на органы местного самоуправления полномочия, помимо вышеперечисленных федеральных законодательных актов, деятельность органов местного самоуправления регламентируется также отраслевыми законодательными актами. В частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, а также порядка иных 70 федеральных законов устанавливают полномочия органов местного самоуправления в соответствующих правоотношениях.

При этом основополагающим федеральным законом для организации местного самоуправления в Российской Федерации является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ.

На 1 ноября 2007 года в 30 субъектах Российской Федерации действуют законы о местном самоуправлении, как правило, аналогичные по структуре и содержанию Федеральному закону № 131-ФЗ. На момент принятия Федерального закона № 131-ФЗ подобные законы действовали практически во всех субъектах Российской Федерации и в ряде субъектов Российской Федерации, например в Ульяновской области, были признаны утратившими силу.

Рисунок 1. Наличие закона субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении (аналогично Федеральному закону № 131), ед.

Всего по данным субъектов Российской Федерации на 1 ноября 2007 года в части регулирования местного самоуправления действует 6041 закон субъекта Российской Федерации, из них 5518 были приняты после принятия Федерального закона № 131-ФЗ и их содержание направлено на его реализацию.

Рисунок 2. Количество законов субъектов Российской Федерации, действующих на дату 1 ноября  2007 года в части регулирования местного самоуправления, ед.

Рисунок 3. Количество законов субъектов Российской Федерации, принятых после принятия Федерального закона № 131 и направленных на его реализацию, ед.

После принятия Федерального закона № 131-ФЗ часть законов субъектов Российской Федерации были признаны утратившими силу, часть была приведена в соответствие с федеральным законодательством. Однако по данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 17 субъектах Российской Федерации на 1 ноября 2007 года 81 закон не приведен в соответствие с федеральным законодательством.

Рисунок 4. Количество законов субъектов Российской Федерации, требующих приведения в соответствие с Федеральным законом № 131, ед.

Стоит отметить, что по данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации, 329 решений (законов и иных нормативных правовых актов) субъектов Российской Федерации, связанных с вопросами организации местного самоуправления были оспорены в судах различной юрисдикции, из них 58 в Верховном Суде Российской Федерации, а 4 в Конституционном Суде Российской Федерации. Наибольшее количество подобных решений было оспорено в Республике Саха (Якутия) – 151, и Республике Коми – 68. На основании решений суда были признаны утратившими силу 29 нормативных правовых акта субъектов Российской Федерации, при этом 14 из них в Калининградской области.Так, Уставной Суд Калининградской области признал не соответствующими Уставу области 10 законов о наделении 10 районов области статусом городских округов.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Учет муниципальных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации в той или иной форме проводится в 40 субъектах Российской Федерации. Так, в Тамбовской области ведется регистр муниципальных правовых актов, в который на 1 ноября 2007 года внесено более 180 нормативных правовых актов. В Республике Татарстан создан Единый банк нормативных правовых актов, в который заносятся в том числе и муниципальные правовые акты. В Ямало-Ненецком автономном округе с марта 2006 года в Реестр муниципальных правовых актов, который ведётся в формате Word, внесено 6676 актов, как нормативного, так и ненормативного характера. С внедрением информационной подсистемы «Федеральный регистр» программно-технологического комплекса «Федеральный регистр» Единой Системы Информационно-Телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации для использования при учёте муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, с 27 сентября 2007 года начата работа по внесению муниципальных правовых актов в данную систему и на 1 ноября 2007 года  количество внесённых актов составляет 147.

В целях осуществления мониторинга за принимаемыми нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в Амурской области создан и с 1 января 2005 года ведется областной регистр муниципальных правовых актов области. По состоянию на 1 ноября 2007 в него внесено 5897 правовых актов органов местного самоуправления, проведена правовая экспертиза 546 актов, подготовлено 206 заключения с замечаниями о нарушении федерального законодательства. В большинстве случаев нарушения связаны с превышением компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и регулированием ими вопросов, находящихся в ведении поселений. В целях устранения нарушений заключения направлены главам соответствующих муниципальных образований. В результате принятых мер нарушения устранены в 172 муниципальных актах.

Стоит отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 08.11.2007 N 260-ФЗ с 1 января 2009 года к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) будет относиться организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов.

Одним из актов высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов является устав муниципального образования.  Устав муниципального образования в обязательном порядке подлежит регистрации в территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации.

По данным субъектов Российской Федерации на 1 ноября 2007 года зарегистрированы уставы 23907 муниципальных образований, что составляет 99% всех муниципальных образований Российской Федерации. Уставы всех муниципальных образований зарегистрированы в Сибирском, Уральском, Приволжском федеральных округах. В Липецкой, Московской, Калужской, Рязанской, Ярославской, Архангельской, Магаданской, Сахалинской областях, Республиках Дагестан, Северная Осетия-Алания, Карачаево-Черкесской Республике в ряде муниципальных образований уставы в установленном порядке не зарегистрированы.

В Государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации внесено 23329 муниципальных образований или 96.6% от их общего количества. В данный реестр внесено 100% муниципальных образований Уральского федерального округа. Меньше всего в реестр внесено муниципальных образований Республики Мордовия – 6 (1.3%) и Республики Бурятия – 210 муниципальных образований или 70.9% от их количества.

Учитывая актуальность и особую значимость развития местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатываются и реализуются различные региональные программы, направленные на развитие и поддержку местного самоуправления.

По данным субъектов Российской Федерации в настоящее время реализуется порядка 250 подобных программ, причем в каждом субъекте Российской Федерации различаются количество подобных программ, продолжительность их действия и форма реализации.

Например в Владимирской области принята программа по государственной поддержке и развитию местного самоуправления во Владимирской области на 2006 - 2008 годы. Постановлением Курской областной Думы от 14.12.2006 г. № 242-IV ОД утверждена областная целевая программа «Государственная поддержка органов местного самоуправления Курской области и создание условий для развития конституционных полномочий местного самоуправления на 2007-2008 годы». Законом Кемеровской области № 159-ОЗ от 12.12.06 утверждена среднесрочная региональная целевая программа "Поддержка реализации реформы местного самоуправления в Кемеровской области" на 2007-2009 годы". Разработаны региональные программы, направленные на решение отдельных вопросов на уровне муниципальных образований. Например, в Орловской области реализуется программа дорожных работ по приведению в проезжее состояние автомобильных дорог в муниципальных образованиях и сельских поселениях области в 2007 году. Учитывая сложности материально-технического оснащения муниципальных образований, в частности непосредственного осуществления органами местного самоуправления своих полномочий разрабатываются программы по информатизации органов местного самоуправления. Примером может служить целевая программа "Информатизация органов государственной власти и местного самоуправления Тамбовской области на 2006 – 2010 годы".

По состоянию на 8 октября 2003 года, дату опубликования Федерального закона № 131, в Российской Федерации существовало 11 тысяч 733 муниципальных образований.

На 1 ноября 2007 года законами субъектов Российской Федерации утверждены границы  24154 муниципальных образований, из них:

Городских округов – 523

Муниципальных районов – 1799

Городских поселений - 1732

Сельских поселений – 19864

Внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – 236. Информация по количеству муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации представлена в приложении № 1.

         Рисунок 5. Распределение муниципальных образований по типам.

Из общего количества муниципальных образований, сформированных на дату 1 ноября 2007 года к вновь образованным можно отнести 12.5 тысяч муниципальных образований, что составляет 51,6% от общего числа муниципалитетов в Российской Федерации (из них 11992 муниципальных образования являются вновь образованными поселениями).

Наибольшее количество муниципальных образований расположено в Приволжском федеральном округе – 6771, а наименьшее количество – в Уральском федеральном округе – 1351.

Наибольшее количество муниципальных образований расположено в Республике Башкортостан – 1019, а наименьшее в Ненецком автономном округе - 21.

При этом самая высокая плотность муниципальных образований наблюдается в Приволжском федеральном округе, а наименьшая – в Дальневосточном федеральном округе. Если на 1 регион ПФО приходится в среднем 486,1 муниципальных образований, то в ДФО – 141.8 муниципальных образований.

Во всех субъектах Российской Федерации за исключением городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов образованы муниципальные образования, наделенные статусом городского округа. Учитывая, что с 1 января 2008 года и 1 марта 2008 года данные автономные округа будут входить в состав Читинской и Иркутской областей, можно утверждать, что как минимум 1 городской округ образован в каждом субъекте Российской Федерации.

Наибольшее количество городских округов расположено в Свердловской области – 67 (73% от всех муниципальных образований области).

В 3 субъектах Российской Федерации (Тюменская область, Республика Алтай, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) нет ни одного городского поселения.

По сравнению с данными на 1 января 2007 года количество муниципальных образований уменьшилось на 65 единиц.

На рисунке 6 представлен процесс изменения количества муниципальных образований в Российской Федерации с момента установления границ муниципальных образований и наделения их соответствующим статусом в соответствии со статьей 85 Федерального закона № 131.

Рисунок 6. Количество муниципальных образований

в 2005-2007 гг., ед.

Всего с 1 апреля 2005 года установлено 114 случаев изменения границ муниципальных образований, при этом 14 случаев изменения границ произошло в Кабардино-Балкарской Республике. В Пензенской области изменены границы 6 муниципальных образований, в Челябинской и Ростовской областях – 5 муниципальных образований. Стоит отметить, что инициаторами изменения границ муниципальных образований в 20 случаях выступило население, в 82 случаях – органы местного самоуправления, в 4 – органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в 2 – федеральные органы исполнительной власти (в Кабардино-Балкарской Республике и Мурманской области), в 6 муниципальных образованиях границы изменялись в соответствии с решениями судов.

После 1 января 2006 года, даты, с которой начали применяться положения Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме и органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступили к решению вопросов местного значения, продолжился процесс совершенствования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Федеральный закон 131-ФЗ определяет, что к преобразованиям муниципальных образований относятся объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

По данным мониторинга установлено 79 случаев преобразования муниципальных образований. В 70 случаях муниципальные образования были преобразованы посредством их объединения, в 3 – разделения, в 4 случаях был изменен статус с городского округа на городское поселение, и у 2 муниципальных образований изменен статус с городского поселения на городской округ.

Стоит отметить, что количество муниципальных образований разных типов изменяется вследствие смены статуса с городского поселения на сельское и наоборот, что не является преобразованием муниципального образования.

В Белгородской области население Губкинского и Старооскольского муниципальных районов инициировало вопрос об объединении поселений, входящих в состав  Старооскольского и Губкинского районов, в единые муниципальные образования и наделении их статусом городского округа. Голосование по данному вопросу прошло 22 июля 2007 года, и большинство жителей высказались за объединение.  7 сентября 2007 года приняты законы об объединении поселений соответственно Старооскольского и Губкинского районов и наделении вновь образованных муниципальных образования статусом городских округов. Общее количество муниципальных образований в Белгородской области сократилось на 30 единиц.

В Рязанской области в 2006 году образовано одно новое муниципальное образование – Новосвеженское сельское поселение Шацкого муниципального района в связи с разделением муниципального образования - Желанновское сельское поселение Шацкого муниципального района на два самостоятельных муниципальных образования - Желанновское сельское поселение и Новосвеженское сельское поселение.

В 2007 году  принят Закон Рязанской области от 3 апреля 2007 года № 46-ОЗ «Об изменении статуса муниципального образования - Мурминское городское поселение Рязанского муниципального района», которым  изменен статус муниципального образования – с городского поселения  на сельское.

На территории Краснодарского края 27 мая 2007 года состоялось голосование по вопросу преобразования городского округа г. Ейск. В г. Ейске приняло участие 71,72% жителей, из них за включение в состав района положительно проголосовало 80,82%, в Ейском районе приняло участие 77,00% жителей, из них положительно проголосовало 84,71%. По мнению органов исполнительной власти Краснодарского края, данный положительный опыт будет применен и в дальнейшем при проведении подобного рода мероприятий. Таким образом, согласно Закону Краснодарского края от 28.06.2007 г. № 1254-КЗ «О преобразовании муниципального образования город Ейск» город Ейск лишен статуса городского округа и наделен статусом городского поселения с включением в состав муниципального образования Ейский район.

В Кировской области в 2007 году была организована работа по укрупнению сельских поселений, в 12 муниципальных районах  проведено голосование по вопросу объединения и изменения границ муниципальных образований. Количество сельских поселений в области уменьшилось на 33 поселения.

В настоящее время данные процессы продолжаются. Так, в Карачаево-Черкесской Республике состоялись местные референдумы в населенных пунктах Старокувинского сельского поселения с вопросом: Согласны ли вы на образование Вако-Жилевского сельского поселения путем выделения а. Вако-Жиле из состава Старокувинского сельского поселения?

Большинством голосов принято решение образовать новое сельское поселение - Вако-Жилевское путем выделения а. Вако-Жиле из состава Старокувинского сельского поселения. В настоящее время проводится работа по подготовке организационно-правовой и методической базы по проведению референдума с вопросом  о структуре и порядке  формирования органов местного самоуправления вновь образуемого поселения.

В Республике Мордовия в мае 2007 года было преобразовано (укрупнено)  девять сельских поселений в Старошайговском муниципальном районе Республики Мордовия. В результате из 9 ныне существующих  сельских поселений с 1 января 2008 года будет 4 сельских поселения (Закон Республики Мордовия от 3 мая 2007 г. № 45-З "О преобразовании некоторых муниципальных образований и административно-территориальных единиц Старошайговского муниципального района Республики Мордовия").

В части преобразования муниципальных образований, предусмотренного статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ, следует отметить, что после принятия указанного федерального закона в 26 субъектах Российской Федерации принимались законы, связанные с преобразованием. Вместе с тем, целым рядом законов субъектов Российской Федерации регулируются вопросы преобразования статуса не муниципальных образований, а населенных пунктов. В частности, законом Республики Марий-Эл от 19.07.2004 г. № 26-З осуществляется преобразование поселка городского типа в сельский населенный пункт. Таким образом, складывается ситуация, при которой субъектами Российской Федерации подменяются понятия преобразование муниципальных образований на исполнение полномочий по административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации. При этом административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации отнесено к собственным полномочиям субъектов Российской Федерации, в то время как преобразование муниципальных образований должно проводиться с соблюдением процедур, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ. В этой связи возникает необходимость дополнительного федерального регулирования вопросов корреляции полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по административно-территориальному устройству и преобразованию муниципальных образований.

Обращает на себя внимание и распределение населения по типам муниципальных образований (Рис. 7).

Таблица 1. Численность населения по типам

муниципальных образований

Как следует из представленного анализа, население Российской Федерации неравномерно распределено по различным муниципальным образованиям.

Рис. 7. Соотношение численности населения и типов муниципальных образований, %.

Наиболее ярко это представлено на примере сельских поселений, которых в Российской Федерации 19864 или 82,2 % от общего количества муниципальных образований. При этом проживает в сельских поселениях только 35,2 % населения России. Таким образом, в одном сельском поселении Российской Федерации проживает на несколько порядков меньше граждан, нежели в одном городском округе, что сказывается эффективности деятельности данного типа муниципальных образований.

Значительный разброс в численности жителей присутствует и рамках рассмотрения одного типа муниципального образования.

Таблица 2. Численность населения в городских округах

Если ЗАТО согласно положениям Федерального закона № 131-ФЗ в обязательном порядке наделяются статусом городского округа, то обращает внимание и наличие поселков, наделенных статусом городского округа.

Таким образом, при анализе численности жителей, проживающих в городских округах, следует отметить, что разброс указанного показателя наблюдается в рамках от 2 тысяч человек до 1.5 миллиона человек. Присутствуют различия и в численности жителей, проживающих в городских поселениях. Если в самом большом городском поселении проживает 245 тысяч жителей, то в самом маленьком – только 30 человек.

Таблица 3. Численность населения в городских поселениях

В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

По данным субъектов Российской Федерации существует 115 межселенных территорий, в границах которых расположено 166 населенных пункта с населением 18 тысяч человек. При этом 63 подобных территории находятся на территории регионов Дальневосточного федерального округа.

Наукограды и закрытые административно-территориальные образования

Федеральным законом № 131-ФЗ устанавливаются особенности осуществления местного самоуправления для наукоградов и закрытых административно-территориальных образовании.

По данным субъектов Российской Федерации 2 % всех городских округов являются наукоградами. Всего в Российской Федерации их 11 с общим населением 956379 человек или 0.7% всего населения Российской Федерации.

По данным субъектов Российской Федерации 8 % всех городских округов являются закрытыми административно-территориальными образованиями. Всего в Российской Федерации их 42 с общим населением 1274360  человек или 0.9% всего населения Российской Федерации. Закрытые административно-территориальные образования есть в 22 субъектах Российской Федерации. Наибольшее количество - в Мурманской области – 7 ЗАТО.

Административные центры муниципальных районов.

Согласно положениям Федерального закона № 131-ФЗ административный центр сельского поселения, муниципального района - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования, а также административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

По данным субъектов Российской Федерации административным центром муниципального района является населенный пункт:

- расположенный в границах сельского поселения в 663 муниципальных районах;

- расположенный в границах городского поселения в 972 муниципальных районах;

- в 164 муниципальных районах административными центрами являются городские округа.

При этом в ДФО, ПФО, СЗФО и ЦФО превалируют городские поселения, то в ЮФО, УрФО и СибФО в большинстве муниципальных районов административные центры входят в состав сельских поселений.

Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрено 2 варианта формирования представительного органа муниципального района:

1) из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов данных поселений.

2) на муниципальных выборах

По данным субъектов Российской Федерации согласно уставам муниципальных районов в 1630 муниципальных районах (91.5% от общего количества муниципальных районов) представительный орган формируется на муниципальных выборах, и в 153 районах – путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов данных поселений. При этом в Республике Татарстан, Ставропольском крае, Кабардино-Балкарской Республике, Ленинградской области, Ивановской области подобным образом формируются представительные органы во всех муниципальных районах. На эти регионы приходятся 117 из 153 муниципальных районов, в которых представительный орган формируется из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов данных поселений.

Представительный орган поселений состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Данная норма применяется в 82 муниципальных образованиях на территории 21 субъекта Российской Федерации. При этом 34 муниципальных образования расположены в Дальневосточном федеральном округе, а 25 – в Сибирском федеральном округе. Большая часть таких муниципальных образований расположена на территории Республики Саха (Якутия), Красноярского края и Хабаровского края – 14, 13 и 11 соответственно.

Следовательно, в 23919 муниципальных образованиях Российской Федерации (99% от общего количества) представительные органы формируются на муниципальных выборах.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. По данным субъектов Российской Федерации регистрацию в качестве юридического лица прошли представительные органы 13329 муниципальных образований (55.9% от общего количества представительных органов муниципальных образований). Наибольшее количество представительных органов прошло регистрацию в регионах Приволжского федерального округа – 73% муниципальных образований, наименьшее – в Дальневосточном федеральном округе – 22.5% муниципальных образований. В 30 субъектах Российской Федерации 100% представительных органов прошли регистрацию в качестве юридического лица. В Тюменской области, Новгородской области, Республике Саха (Якутия), Омской области,  Курской области данная процедура завершена в 1.6%, 2.3%, 2.5%, 2.6%, 5.9% муниципальных образований соответственно.

Численность депутатов представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования, при этом Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает минимальную численность представительного органа в зависимости от типа муниципального образования и проживающего на его территории населения.

Так, по данным субъектов Российской Федерации на 1 ноября 2007 года согласно уставам муниципальных образований общая численность депутатов представительных органов муниципальных образований составляет 251.5 тысяч человек, что более чем в 2 раза превышает данный показатель на дату принятия Федерального закона № 131-ФЗ. Некоторое сокращение по сравнению с данными на 1 января 2007 года обусловлено сокращением общего количества муниципальных образований, уточнением сведений, представленных органами исполнительной власти Республики Башкортостан вследствие приведения уставов ранее образованных муниципальных образований в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ.

На 1 ноября 2007 года было избрано 247 тысяч депутатов представительных органов или 98.2% от установленной уставами муниципальных образований численности представительных органов. Стоит отметить, что 2 декабря 2007 года прошли выборы во многих муниципальных образованиях, что позволяет прогнозировать увеличение процента замещенных мандатов депутатов представительных органов муниципальных образований.

На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

По данным субъектов Российской Федерации на постоянной основе работают 7014 депутатов или 2.7% от их общей численности. Стоит отметить, что в Республике Татарстан и Республике Тыва данный показатель составляет 13 и 13.3% соответственно, что обусловлено численностью представительных органов значительного количества муниципальных образований менее 10 человек.

Наиболее близкий показатель к предельному значению зафиксирован в Приморском крае – 9.7%, Оренбургской и Тульской областях – 9.4%.

С учетом значительного увеличения количества муниципальных образований и как следствие количества депутатов представительных органов муниципальных образований особый интерес представляет проведенный половозрастной анализ депутатов представительных органов.

По данным субъектов Российской Федерации в среднем по Российской Федерации депутатами представительных органов муниципальных образований являются:

- работники бюджетной сферы – 42.6% от общей численности депутатов;

- работники коммерческих организаций – 19.6%;

- предприниматели (бизнес) – 10.3%;

- пенсионеры – 6.1%;

- студенты – 0.2%.

Оставшиеся 21% депутатов составляют иные социальные слои граждан.

Среди избранных депутатов – 54.1% - граждане мужского пола, 45.9% - женского.

С высшим образованием – 48.6% депутатов, со средним специальным образованием– 37.9%, средним образованием – 13.5% депутатов. Из тех депутатов, кто обладает высшим образованием:

 - 6.7% - высшим юридическим образованием;

- 33.6% - с высшим техническим образованием;

- 48.4% - с высшим гуманитарным образованием.

В возрастную категорию от 18 до 25 лет попадает 1.5% депутатов, в группу от 26 до 35 лет – 14% депутатов, от 36 до 50 лет – 49.8% депутатов, от 50 до 65 лет – 31.7% депутатов и 3% депутатов старше 65 лет.

Срок полномочий представительных органов муниципальных образований варьируется от 2 до 5 лет:

- 2 года в 6.8% муниципальных образований;

- 3 года в 8.6% муниципальных образований;

-  4 года в 36.3% муниципальных образований;

- 5 лет в 46.4% муниципальных образований

Также в 1.8% муниципальных образований установлен срок полномочий представительного органа отличный от перечисленных выше.

Установлено 50 случаев роспуска представительного органа муниципального образования, из них:

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

В 20092 муниципальных образованиях главой местной администрации является глава муниципального образования. В 3826 муниципальных образованиях (16% от общего количества) главы местных администраций назначаются по контракту.

По контракту назначаются главы местных администраций:

- в  103 городских округах (19.7% от всех городских округов);

- 554 муниципальных районах (30.8% всех муниципальных районов);

- 573 городских поселениях (33.1% всех городских поселений);

- 2592 сельских поселениях (13.1% всех поселений).

Рисунок 9. Главы местных администраций

по типам муниципальных образований.

При этом в Республике Марий Эл по контракту назначаются главы администраций всех муниципальных образований, в Калужской области 98.7% муниципальных образований. В 18 субъектах Российской Федерации во всех муниципальных образованиях местные администрации возглавляют главы муниципальных образований.

В 9 муниципальных образованиях Республики Тыва (1- городской округ, в 6 – муниципальных районах, и 2 сельских поселениях) глава администрации назначается по результатам конкурса на контрактной основе.

В Чувашской Республике главы муниципальных образований в муниципальных районах, городских округах и городских поселениях одновременно являются главами администраций муниципальных образований, в сельских поселениях они также входят в состав представительного органа муниципального образования и возглавляют его.  При досрочном прекращении полномочий главы муниципального района, городского округа, городского поселения глава муниципального района избирается из состава депутатов, а глава администрации назначается по контракту.

Стоит отметить, что в 2007 году по данным субъектов Российской Федерации установлено 182 случая расторжения контракта с главой местной администрации (4.8% от всех глав администраций, назначаемых по контракту). В процентном соотношении больше всего контрактов расторгнуто было в Дальневосточном федеральном округе – 10.8% от всех глав администраций, назначаемых по контракту.

В подавляющем количестве случаев – 168 или 92.3% случаев - контракт расторгался по взаимному соглашению сторон. Еще в 14 случаях контракт расторгался в судебном порядке:

- в 3 муниципальных образованиях инициатором обращения в суд становился представительный орган муниципального образования;

- в 4 – глава муниципального образования;

- в 1 – высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (Мурманская область);

- в 6 – главы местных администраций.

В судебном порядке контракты расторгались в ЦФО, СЗФО, ЮФО и ПФО.

Наибольшее количество случаев расторжения контракта с главой местной администрации зафиксировано в субъектах Российской Федерации Приволжского федерального округа – 98.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Контрольный орган сформирован 6511 муниципальном образовании (27.2% муниципальных образований). При этом контрольный орган сформирован во всех муниципальных образованиях таких субъектов Российской Федерации как Усть-Ордынский Бурятский АО, Агинский бурятский АО, Новосибирская область, Саратовская область, Чувашская Республика, Краснодарский край, Республика Калмыкия, Липецкая область. Ни в одном муниципальном образовании контрольный орган не создан в Чукотском АО, Удмуртской республике, Республиках Марий Эл, Мордовия, Карелия, Мурманская область, Псковская область, Владимирская область.

Наименьший процент муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган – в ДФО и СЗФО – 7.9% и 8.8% соответственно. Больше всего контрольных органов сформировано в ЦФО и ПФО – 33.2% и 33.6%  соответственно.

Из всех муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган, только в 5 он сформирован на муниципальных выборах – в трех муниципальных образованиях Алтайского края и двух муниципальных образованиях Московской области. В остальных случаях контрольный орган сформирован представительным органом муниципального образования.

В Читинской области контрольные органы созданы в 21 муниципальном районе и городском округе, в остальных муниципальных образованиях контроль за исполнением бюджетов осуществляют представительные органы.

В муниципальных образованиях Республики Карелия самостоятельные контрольные органы муниципальных образований не образовывались, и функции по финансовому контролю на муниципальном уровне осуществляют финансовые органы муниципальных образований, а также ревизионные комиссии, созданные в составе представительных органов муниципальных образований.  

В Кемеровской области формирование контрольных органов в структуре органов местного самоуправления предусмотрено в уставах 13 муниципальных образований. В остальных муниципальных образованиях контрольные функции осуществляются комиссиями (комитетами) Советов народных депутатов. В настоящее время представительными органами сформированы контрольные органы в 11 муниципальных образованиях, 4 из них имеют статус юридического лица.

Федеральный закон № 131-ФЗ определяет основные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Правовое регулирование о проведении местных референдумов на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется в различных формах. На 1 ноября 2007 года во всех субъектах Российской Федерации за исключением Ивановской области, Республики Коми, Республики Адыгея, Ямало-Ненецкого автономного округа, Алтайского края, Читинской области приняты законы субъектов Российской Федерации, регулирующие проведение местных референдумов. При этом в таких регионах как Магаданская область, Хабаровский край, Тюменская область, Республика Башкортостан, Ленинградская область и другие приняты законы о местном референдуме, а в Белгородской и Воронежской областях правоотношения в данной сфере регулируются Избирательными кодексами данных субъектов Российской Федерации.

В Республике Калмыкия, Владимирской области первоначально законы о местных референдумах были приняты в изначальной редакции до принятия Федерального закона № 131-ФЗ. Однако раньше всего были приняты, действуют, приводятся в соответствие с действующим федеральным законодательством Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 года № 48-З    "О порядке подготовки и проведения местного референдума в Республике Марий Эл",  Закон Волгоградской области от 16.11.98 №222-ОД "О местном референдуме Волгоградской области". Самым свежим является областной закон от 29.09.2007 № 102-ОЗ "О местном референдуме в Новгородской области".

По данным субъектов Российской Федерации в 2007 году было проведено 122 местных референдума в 12 субъектах Российской Федерации. Наибольшее количество местных референдумов прошло в Калужской области – 61, Белгородской области – 30. Средняя явка составила более 56%. При этом 7 запланированных референдумов не состоялись ввиду низкой явки населения – в Челябинской, Новгородской, Московской и Калужской областях.

Стоит отметить, что в Челябинской области решение принятое на местном референдуме было обжаловано в суде, однако судебное решение было вынесено в пользу граждан.

В целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании проводятся муниципальные выборы.

В 2007 году продолжилось формирование органов местного самоуправления. По данным субъектов Российской Федерации в 1952 муниципальных образованиях прошли муниципальные выборы,  в ходе которых избирались органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, довыборы в представительные органы муниципальных образований, выборы в органы местного самоуправления в связи с истечением срока полномочий.

Наибольшее количество выборов прошло во второе воскресение марта 2007 года – в 1872 муниципальных образованиях. В октябре 2007 года муниципальные выборы прошли в 12 муниципальных образованиях, а в 75 муниципальных образованиях выборы прошли в иные дни. Так, 24 июня 2007 г. В Свердловской области прошли досрочные выборы главы муниципального образования «Калиновское сельское поселение» Камышловского муниципального района.

В значительном количестве субъектов Российской Федерации муниципальные выборы назначены на 2 декабря 2007 года. Так, в Кировской области будут проведены муниципальные выборы глав и депутатов представительных органов городских и сельских поселений в связи с истечением срока полномочий. В Твери назначены очередные выборы главы муниципального образования. Выборы различного уровня назначены в 63 муниципальных образованиях 19 районов Курганской области.В Оренбургской области выборы назначены в 34 муниципальных образованиях: в 2 городских округах, 8 - районах, а так же в 24 городских и сельских поселениях.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Если в Новосибирской области постепенно появляется территориальное общественное самоуправление, во всех муниципальных образованиях Коченевского и Новосибирского районов и в большинстве муниципальных образований Черепановского и Искитимского районов приняты соответствующие нормативные правовые акты по вопросам организации территориального общественного самоуправления, во все районы направлены методические рекомендации по образованию территориального общественного самоуправления, то в ряде субъектов Российской Федерации территориальное общественное самоуправление находится на достаточно хорошем уровне развития.

В Краснодарском крае работает более 7,0 тысяч ТОС, из них у 3,7 тысяч ТОС зарегистрированы уставы и 104 являются юридическими лицами, и территориальное общественное самоуправление достаточно мощно вливается в систему местной власти.

В Костромской области в 2007 году продолжилась реализация проекта «Организация территориального общественного самоуправления на территории Костромской области». В настоящее время в области создано более 840 органов ТОС с охватом территории, на которой проживает более 300 тысяч человек. Силами членов ТОС без привлечения бюджетных средств в 2006 году произведено различных работ на сумму более 7 млн. руб. В феврале 2007 года подведены итоги первого областного конкурса на лучшее муниципальное образование по деятельности ТОС и на лучший орган ТОС. Победители конкурса были награждены дипломами губернатора области и денежными премиями, а организаторы конкурса и активные участники – Благодарственными письмами администрации области. 5 июля 2007 года принято постановление губернатора Костромской области от № 299 «О внесении изменений в постановление губернатора области от 21 февраля 2006 года № 190 «Об организации территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях области». Согласно данному постановлению увеличен размер призового фонда с 610 до 945 тыс. руб., а также выделены деньги для поощрения участников, занявших 2-е места. Эти мероприятия повысят привлекательность данного конкурса и позволят привлечь больше участников.

По состоянию на 1 октября 2007 года заявки на участие в областном конкурсе подали 19 районов и 5 городских округов, 25 сельских и городских поселений и 28 органов ТОС. В настоящее время, в соответствии с утвержденным графиком, областная конкурсная комиссия знакомится с работой органов ТОС муниципальных образований с выездом на место для подведения итогов конкурса и определения победителей в номинациях «Лучший орган ТОС» и «Лучшая организация работы ТОС в муниципальных образованиях».

В городских округах, городских поселениях Хабаровского края ведется работа по возрождению домовых и уличных комитетов, созданию товариществ собственников жилья. Так, в г. Хабаровске создано 2006 уличных и домовых комитетов. За последние два года их количество возросло более чем на 500, к уровню 2005 года отмечен рост – 133,6%. Создан городской Совет домовых комитетов. Более 1700 человек - старших по дому и подъезду взяли на себя ежедневный общественный контроль за выполнением работ по санитарному обслуживанию закрепленных домов.  В г. Комсомольске-на-Амуре на сегодняшний день  созданы и работают 1078 домовых и уличных комитетов.

Созданная система общественного самоуправления позво­ляет более эффективно решать вопросы содержания, те­кущего и капитального ремонта жилищного фонда, общественного порядка и санитарного состояния территории городов.

В сельских поселениях территориальное общественное самоуправление пока не нашло широкого применения, вопросы местного значения решаются при участии депутатов и общественности поселений.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

По данным субъектов Российской Федерации в 2007 году было проведено 47985 публичных слушаний, на которые было вынесено порядка 50 тысяч вопросов, при этом в 61.5% случаев публичные слушания проводились представительным органом муниципального образования, а в 38.5% случаев – главой муниципального образования. Наибольшее количество публичных слушаний в абсолютном выражении было проведено в Краснодарском крае – 2276. В расчете на 1 муниципальное образование «лидерами» по проведению публичных слушаний являются Ненецкий автономный округ – 8 проведенных слушаний, Томская область – в среднем 7 проведенных слушаний на 1 муниципальное образование. Меньше всего публичных слушаний проведено в Псковской области – 8 публичных слушаний или 0.03 на 1 муниципальное образование.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает перечень вопросов, которые должны выноситься на публичные слушания в обязательном порядке.

Так по - проекту местного бюджета и отчету о его исполнении было проведено 14870 публичных слушаний или 29.9% от их общего количества. В Камчатском крае данному вопросу было посвящено 70% проведенных публичных слушаний,

По проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования было проведено 20256 публичных слушаний или 40,8% от их общего количества. Так, в Республике Саха (Якутия) по данным органов исполнительной власти Республики 100% публичных слушаний было посвящено данному вопросу. В Новгородской области данный вопрос выносился в 75.7% публичных слушаний.

По проектам планов и программ развития муниципального образования было проведено 3750 публичных слушаний или 7.7% от общего количества.

Также публичные слушания проводились:

- по проектам правил землепользования и застройки – 980;

- проектам планировки территорий и проектам межевания территорий – 1069;

- вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства – 3411;

- вопросам отклонения от предельных параметров разрешенного строительства – 141;

- вопросам реконструкции объектов капитального строительства – 387;

- вопросам преобразования муниципальных образований – 177 публичных слушаний.

Правовое регулирование муниципальной службы на территории Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №25-ФЗ).

По данным субъектов Российской Федерации на 1 ноября 2007 года в Российской Федерации к категории муниципальные служащие относятся 328.3 тысячи человек. По сравнению с данными на 1 января 2007 года количество муниципальных служащих увеличилось на 8200 человек. Это обусловлено уточнением показателей органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также является признаком активизации органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Муниципальных служащих с высшим образованием – 71.5%, служащих со средним специальным образованием – 24.8% служащих и со средним образованием – 3.7% служащих.

Стоит отметить, что 51% муниципальных служащих имеют стаж муниципальной (государственной) службы более 5 лет. Так в Пермском крае данный показатель составляет 87.9%, в Брянской области – 76.3%, а по данным Республики Саха (Якутия) – 4.2%, Ставропольского края – 9.9%.

В среднем на 1 городской округ в Российской Федерации приходится 271.8 муниципальных служащих, на 1 муниципальный район – 73.5 муниципальных служащих, на 1 городское поселение – 11.9, на 1 сельское поселение – 4.8 муниципальных служащих.

При этом по данным органов исполнительной власти Удмуртской Республики на 1 сельское поселение приходится в среднем 1.2 муниципальных служащих, в Республике Карелия данный показатель равен 1.9. В Ленинградской области на 1 сельское поселение приходится 22 муниципальных служащих, что является самым высоким значением по Российской Федерации.

На 1 городское поселение Псковской области приходится 2.9 муниципальных служащих, в Московской области этот показатель равен 17 и это максимальное значение по Российской Федерации.

На 1 ноября 2007 года в целом по Российской Федерации порядка 39.8 тыс. человек, что составляет 12.1% от общего числа муниципальных служащих, прошли повышение квалификации, при этом более 90 тыс. муниципальным служащим необходимо пройти повышение квалификации. Наибольший процент муниципальных служащих, прошедших повышение квалификации зафиксирован в Курской области – 42.2%. В Нижегородской области в 2007 году повысили квалификацию 77 муниципальных служащих или 0.9% от их общего количества в области.

Одной из основных проблем реализации Федерального закона № 131-ФЗ и становления новой системы местного самоуправления остается нехватка квалифицированных кадров, готовых к решению поставленных задач в новых условиях, а также единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы.

Федеральный закон № 25-ФЗ направлен на совершенствование института муниципальной службы в Российской Федерации. Федеральным законом № 25-ФЗ установлены основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих. Принципиальным положением Федерального закона № 25-ФЗ, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственныхгражданских служащих Российской Федерации. Данное положение Федерального закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства.

В Федеральном законе № 25-ФЗ закрепляются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования муниципальной службы. Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям оставлено достаточное поле деятельности, они могут принимать собственные нормативные правовые акты, конкретизирующие условия прохождения муниципальной службы.

В этой связи по данным мониторинга по реализации Федерального закона №131-ФЗ, в 12 субъектах Российской Федерации  приняты отдельные законы «О реестре должностей муниципальной службы». Количество субъектов Российской Федерации, в которых правовое регулирование ведения реестра должностей осуществляется на основании законов субъектов Российской Федерации «О муниципальной службе» принятых в соответствии с Федеральным законом №25-ФЗ составляет – 33 субъекта Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации вопросы ведения реестра осуществляются на основании законодательных актов субъектов Российской Федерации принятых до вступления в силу Федерального закона №25-ФЗ, и составляет – 31 субъект Российской Федерации. В 5 субъектах Российской Федерации отсутствуют законы субъектов Российской Федерации, регулирующие положения о ведение реестра муниципальных служащих.

Правовое регулирование положения о квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в 56 субъектах Российской Федерации осуществляется на основании законов субъектов Российской Федерации «О муниципальной службе». Кроме того, в таких субъектах Российской Федерации, как Владимирская область, Астраханская область приняты отдельные Законы субъектов Российской Федерации «О квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы» в соответствии с Федеральным законом №25-ФЗ. В 8 субъектах Российской Федерации действуют положения «О квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы», принятые на основании Федерального закона №25-ФЗ. Количество субъектов Российской Федерации, в которых вопрос о квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы осуществляется на основании законодательства, принятого до вступления в силу Федерального закона №25-ФЗ составляет – 31 субъект Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 18 Федерального закона №25-ФЗ аттестация муниципальных служащих проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы. В 51 субъекте Российской Федерации приняты положения о проведении аттестации муниципального служащего, основанные на Федеральном законе №25-ФЗ. В 19 субъектах Российской Федерации отсутствуют положения о проведении аттестации муниципального служащего, а в 10 субъектах Российской Федерации действуют положения принятые до вступления в силу Федерального закона №25-ФЗ.

В Калужской области, Смоленской области, Удмуртской Республике, Камчатском крае разработаны проекты законов субъектов Российской Федерации о проведении аттестации муниципального служащего. В 6 субъектах Российской Федерации действуют положения о проведении аттестации муниципального служащего основанные на законах субъектов Российской Федерации «О муниципальной службе», принятых до вступления в силу Федерального закона №25-ФЗ.

На основании части 2 статьи 25 Федерального закона №25-ФЗ порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. В 44 субъектах Российской Федерации установлено законодательство о порядке исчисления стажа муниципальной службы основанное на Федеральном законе №25-ФЗ, в 25 субъектах Российской Федерации законодательство о порядке исчисления стажа муниципальной службы основано на законодательстве принятого до вступления в силу Федерального законно №25-ФЗ. Количество субъектов Российской Федерации, в которых отсутствует законодательство о порядке исчисления стажа муниципальной службы составляет – 11 субъектов Российской Федерации. В Удмуртской Республике и Красноярском крае разработаны проекты о порядке исчисления стажа муниципальной службы.

Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона №25-ФЗ законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии. В 27 субъектах Российской Федерации правовое регулирование дополнительных видов гарантий муниципальным служащим осуществляется на основании законов субъектов Российской Федерации «О муниципальной службе» основанных на Федеральном законе №25-ФЗ. В Калужской области, Смоленской области, Удмуртской Республики разработаны проекты, регулирующие вопросы предоставления дополнительных гарантий муниципальным служащим. Количество субъектов, в которых отсутствует законодательство, касающиеся правового регулирования видов дополнительных гарантий установленных Федеральным законом №25-ФЗ – составляет 36 субъектов Российской Федерации.

В рамках проводимого мониторинга было выявлено, что при реализации Федерального закона №25-ФЗ в 9 субъектах Российской Федерации предусмотрены дополнительные виды гарантий, установленных муниципальным служащим в частности предусмотрены доплаты к государственным пенсиям, в 8 субъектах Российской Федерации в качестве дополнительных гарантий предусмотрено повышение квалификации муниципальных служащих.

Кроме того,  в 4 субъектах Российской Федерации предусмотрено предоставление жилых помещений или выделение субсидий для приобретения жилья. В таких субъектах как Ставропольский край, Республика Татарстан, Агинский Бурятский Автономный округ предусмотрено санаторно-курортное лечение. В 32 субъектах Российской Федерации отсутствуют дополнительные гарантии установленные муниципальным служащим.

Кроме правового регулирования муниципальной службы на территории субъектов Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрабатываются и внедряются программы развития муниципальной службы. Так в Белгородской области разработано 10 программ развития муниципальной службы отдельных муниципальных районов и городских округов. В Иркутской области разработана областная программа "Государственная поддержка в подготовке кадров для органов местного самоуправления Иркутской области (2006-2007 годы)". В Омской области действует ведомственная целевая программа "Развитие муниципальной службы в Омской области на 2007 – 2010 годы", утвержденная приказом Главного организационно-кадрового управления Омской области от 3 октября 2007 года № 6.

Тверская область  продолжает участие в пилотном проекте «Система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, поддержки и сопровождения органов местного самоуправления». В октябре 2006 года был подписан трехсторонний договор «О создании пилотной сети межмуниципальных методических центров в Тверской области» между Администрацией Тверской области, Академией народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Тверским филиалом Северо-западной Академии государственной службы.

В Тверском регионе созданы 12 межмуниципальных методических центров,  которые расположены в городах Западная Двина, Нелидово, Вышний Волочек, Бежецк, Калязин, Ржев, Осташков, Торжок, пос. Сандово, Удомля, а также областной ММЦ в городе Твери на базе учебно-кадрового центра администрации Тверской области. Каждый из 12-ти ММЦ оказывает услуги  по подготовке кадров 3-4 близлежащим районам. С октября 2006 года начато обучение муниципальных служащих.

Со дня официального опубликования Федерального закона № 131-ФЗ до 1 января 2009 года установлен переходный период его реализации. В переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ поселений.

В октябре-декабре 2005 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации, оценив степень готовности органов местного самоуправления вновь образованных поселений к реализации полномочий по решению вопросов местного значения, законами субъектов Российской Федерации определили порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях в переходный период.

Учитывая, что на этот момент уже были определены границы и статус муниципальных образований, в 15 субъектах Российской Федерации вновь образованные поселения отсутствовали и, соответственно, положения Федерального закона № 131-ФЗ о возможности установления особого порядка решения вопросов местного значения не применялись. Новосибирская область и Ставропольский край в качестве пилотных регионов приступили к реализации Федерального закона № 131-ФЗ в полном объеме с 1 января 2005 года. В остальных субъектах Российской Федерации были приняты законы, по итогам принятия которых в 29 субъектах Российской Федерации вновь образованные поселения с 1 января 2006 года приступили к решению вопросов местного значения в полном объеме. Таким образом, с 1 января 2006 года в 46 субъектах Российской Федерации положения Федерального закона № 131-ФЗ стали применяться в полном объеме. В оставшихся субъектах Российской Федерации был установлен переходный период.

До окончания переходного периода законы субъектов Российской Федерации о порядке решения вопросов местного значения в переходный период должны приниматься не позднее, чем за три месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года. Практика показывает, что данное положение закона соблюдается не во всех субъектах Российской Федерации. Так, в Республике Карелия подобный закон был принят 8 декабря 2006 года.

С 1 января 2007 года количество субъектов Российской Федерации, реализующих Федеральных закон № 131-ФЗ в полном объеме увеличилось до 55 (с учетом объединенного Красноярского края).

В 2007 году в очередной раз были приняты законы субъектов Российской Федерации, определяющие порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных поселениях, анализ которых показывает, что с 1 января 2008 года в полном объеме Федеральный закон будет реализовываться в 68 субъектах Российской Федерации. В Ярославской области переходный период установлен до 1 мая 2008 года.

До 2009 года установлен переходный период в Московской, Владимирской, Рязанской, Тверской, Архангельской, Псковской областях, Республике Татарстан и Удмуртской Республике, Самарской, Саратовской и Свердловской областях, Ханты-Мансийском автономном округе, Кемеровской, Томской, Сахалинской областях и Еврейской автономной области.

Анализ законов субъектов Российской Федерации, а также сведений, представленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации показывает, что наибольшее количество вновь образованных поселений наделены полномочиями по решению следующих вопросов местного значения, установленных статьей 14 Федерального закона № 131-ФЗ, в 2007 году.

Таблица № 8. Полномочия, решаемые большинством вновь образованных поселений в 2007 году (без учета соглашений)

Следующие вопросы местного значения в 2007 законодательно переданы на уровень муниципальных районов.

Таблица № 9. Полномочия, решаемые наименьшим количеством вновь образованных поселений в 2007 г. (без учета соглашений)