Р Е К О М Е Н Д А Ц И И
Обсудив актуальные вопросы деятельности юридических служб органов местного самоуправления, возникающие в процессе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов, правоприменительную и судебную практику, заслушав доклады и выступления, обменявшись опытом и мнениями по вопросам развития местного самоуправления и совершенствования деятельности органов местного самоуправления, участники конференции отмечают:
1. Необходимость дальнейшего сотрудничества и обмена опытом в правовом регулировании и правоприменительной деятельности муниципальных образований, направленных на совершенствование правовой работы, применение мер по предупреждению коррупции.
2. В связи с принятием Федерального закона № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации начинает формироваться различная практика по перераспределению полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.
При этом в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) отсутствует правовая регламентация следующих вопросов:
- цели перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации;
- критерии, по которым определяется необходимость перераспределения того или иного полномочия;
- обязательность получения согласия органа местного самоуправления на такое перераспределение;
- запрет на перераспределение всех полномочий органов местного самоуправления по решению того или иного вопроса местного значения.
3. Оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертиза нормативных правовых актов является самостоятельным видом оценки качества правового регулирования, не входит в предмет правовой и антикоррупционной экспертизы и отражает исключительно социально-экономический эффект от введения (изменения) правовых норм в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности.
В целях надлежащей подготовки муниципальных образований к введению института оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее – ОРВ), установления единообразия в проведении ОРВ необходимо на федеральном уровне:
- рассмотреть вопрос об утверждении единой методики проведения ОРВ (по аналогии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96);
- определить последовательность проведения различных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов (ОРВ, антикоррупционная экспертиза, правовая экспертиза).
ОРВ не должна превратиться в формальный институт и тормозить правотворческий процесс, а, наоборот, призвана повышать качество принимаемых правовых актов.
Органам местного самоуправления необходимо четко определить, специалисты какого профиля должны проводить ОРВ, возможно, сформировать отдельные подразделения для проведения ОРВ.
Также целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающих определение понятия «муниципальный нормативный правовой акт, затрагивающий вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности», критерии необоснованности расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов, избыточности обязанностей, запретов и ограничений для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.
4. В муниципальных образованиях продолжает складываться различная практика по реализации органами местного самоуправления полномочий по содержанию и отлову безнадзорных животных. В связи с отсутствием четкого и однозначного законодательного регулирования на федеральном уровне в данной сфере в ряде субъектов Российской Федерации полномочия по содержанию и отлову безнадзорных животных осуществляются органами местного самоуправления без достаточных правовых оснований, в отдельных регионах эти полномочия считаются государственными и передаются органам местного самоуправления в установленном порядке, а в ряде регионов – не исполняются ни одним уровнем власти.
Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает соответствующего вопроса местного значения и полномочий органов местного самоуправления в этой области. Кроме того, органы местного самоуправления не наделены полномочиями в области ветеринарии и в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
При этом отлов, содержание и утилизацию безнадзорных животных необходимо рассматривать исключительно как государственные полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Однако до настоящего времени четкая позиция федеральных органов государственной власти по данному вопросу не сформирована, проект федерального закона «Об ответственном обращении с животными» находится на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации больше трех лет.
При этом скорейшее принятие соответствующих федеральных нормативных правовых актов, определяющих органы власти, которые должны осуществлять полномочия в сфере отлова и содержания безнадзорных животных, позволит установить единообразную практику правоприменения на всей территории Российской Федерации и устранить случаи различного (зачастую противоположного) решения этих вопросов в разных субъектах Российской Федерации.
5. В рамках взаимодействия органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами можно отметить наличие постоянного, непрерывного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
В ходе контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий органами государственной власти, передавшими полномочия, не всегда верно определяется предмет проверок, которые могут выходить за рамки делегированных полномочий.
В связи с этим целесообразно предусмотреть в статье 77 Федерального закона № 131-ФЗ норму о том, что содержание данной статьи распространяется на случаи делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в том числе на правовые нормы, устанавливающие периодичность и условия проведения плановых и внеплановых проверок органов местного самоуправления).
Учитывая ежегодное Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 года, и его предложение ввести «надзорные каникулы» для малого бизнеса, необходимо проработать вопрос о возможности, условиях и порядке предоставления «надзорных каникул» органам местного самоуправления.
6. Вопросы благоустройства территорий муниципальных образований остаются одними из самых актуальных для органов местного самоуправления.
Федеральный закон № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения (городского округа, внутригородского района) относит установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.
Вместе с тем эффективная реализация указанного вопроса местного значения на практике затруднена ввиду того, что федеральное законодательство (статья 71 Конституции Российской Федерации, статьи 3, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации) не предусматривает возложения на собственников, владельцев, пользователей земельных участков содержания территорий, не находящихся у них на законных основаниях.
В последнее время складывается неоднозначная судебная практика по обжалованию правил благоустройства, принятых органами местного самоуправления, которыми в том числе устанавливается порядок участия собственников зданий и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.
У органов местного самоуправления отсутствует правовая возможность закрепления в муниципальном правовом акте обязанностей физических и юридических лиц по содержанию территорий, не находящихся у них на законном основании (прилегающих территорий), равно как и правовая возможность определения в рамках данных обязанностей границ прилегающих территорий.
В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о разработке и принятии Федерального закона «Об основах благоустройства в Российской Федерации», либо о внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающих закрепление за физическими и юридическими лицами – собственниками зданий (помещений в них) и сооружений обязанности по благоустройству прилегающих территорий в границах, определенных органами местного самоуправления.
7. В муниципальных образованиях, которым переданы государственные полномочия по созданию административных комиссий, возникли проблемы при применении статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в отношении граждан, не уплативших административные штрафы в установленный законом срок.
В действующей редакции часть 1 статьи 20.25 КоАП РФ в качестве наказания за несвоевременную уплату административного штрафа предусматривает административный штраф, обязательные работы или административный арест.
В настоящее время сформировалась судебная практика, согласно которой дела об административных правонарушениях, влекущих наказание в виде административного ареста, в соответствии с частью 3 статьи 25.1 КоАП РФ должны рассматриваться с обязательным присутствием лица, в отношении которого ведется производство по такому делу. Обязанность по обеспечению присутствия правонарушителя в судебном заседании возлагается на должностное лицо или орган, составившие протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ.
Отсутствие же правонарушителя в судебном заседании рассматривается в качестве обстоятельства, влекущего невозможность рассмотрения дела об административном правонарушении, и является основанием для возвращения протокола должностному лицу или в орган, его составившим.
Вместе с тем указанные органы и должностные лица (в частности, административные комиссии) не имеют правовых оснований для самостоятельного доставления лица, привлекаемого к ответственности, в судебное заседание, что создает существенные трудности для реализации возложенных на них полномочий по составлению протоколов об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ.
В связи с этим представляется необходимым внести изменения в КоАП РФ и установить, что административный арест применяется только в отношении лиц, своевременно не уплативших административный штраф за совершение правонарушений, предусмотренных главой 12 КоАП РФ (административные правонарушения в области дорожного движения), и которые не зафиксированы с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств. За неуплату административных штрафов за совершение иных правонарушений наказание в виде административного ареста предлагается исключить (останутся два вида наказаний – административный штраф и обязательные работы).
Это позволит существенно повысить эффективность деятельности органов и должностных лиц, назначающих наказание в виде административного штрафа, а также будет способствовать достижению принципа неотвратимости наказания.
Участники конференции рекомендуют:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
1.1. рассмотреть возможность внесения следующих изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ:
- предусмотреть понятие «муниципальный нормативный правовой акт, затрагивающий вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности», критерии необоснованности расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов, избыточности обязанностей, запретов и ограничений для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;
- распространить действие статьи 77 на осуществление органами государственной власти контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в том числе нормы, устанавливающие периодичность и условия проведения плановых и внеплановых проверок органов местного самоуправления);
- предусмотреть возможность закрепления в правилах благоустройства территорий муниципальных образований обязанностей физических и юридических лиц – собственников зданий (помещений в них) и сооружений по благоустройству прилегающих территорий, в границах определенных органами местного самоуправления;
1.2. ускорить рассмотрение и принятие проекта Федерального закона № 458458-5 «Об ответственном обращении с животными», принятом в первом чтении в 2011 году с учетом предложений по закреплению за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по организации отлова и содержания безнадзорных животных;
1.3. рассмотреть возможность внесения изменений в подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с целью дополнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации организацией отлова и содержания безнадзорных животных;
1.4. рассмотреть проект Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменения в статью 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
2. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
2.1. оказывать методическую и организационную помощь муниципальным образованиям по совершенствованию правовой работы в органах местного самоуправления;
2.2. оказывать методическую помощь органам местного самоуправления в процессе внедрения ОРВ;
2.3. при передаче государственных полномочий по отлову и содержанию безнадзорных животных в расчет субвенций включать расходы на все мероприятия и процедуры, связанные с отловом, дальнейшей передержкой и утилизацией безнадзорных животных;
2.4. при расчете размера субвенций на осуществление передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий учитывать разницу в уровне денежного содержания муниципальных служащих муниципальных образований различных видов.
3. Органам местного самоуправления:
3.1. предложить обжаловать в Верховный Суд Российской Федерации решения судов, признавших недействительными правила благоустройства в части установления обязанности по содержанию прилегающей территории;
3.2. изучить и использовать опыт органов исполнительной власти Омской области по проведению ОРВ;
3.3. изучить и использовать опыт органов местного самоуправления города Иркутска по проведению ревизии муниципальной правовой базы в целях обеспечения преемственности в правоприменительной практике.
4. Исполнительной дирекции АСДГ:
4.1. направить настоящие рекомендации в Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Общероссийский Конгресс муниципальных образований, главам муниципальных образований и руководителям представительных органов муниципальных образований Сибирского, Дальневосточного и Уральского федеральных округов;
4.2. проанализировать принятые законы субъектов Российской Федерации и проекты законов субъектов Российской Федерации о перераспределении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. По результатам анализа подготовить информацию и предложения для рассмотрения на ежегодном Общем собрании АСДГ.
4.3. направить в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменения в статью 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
5. Правлению Юридической секции АСДГ:
5.1. совместно с Исполнительной дирекцией АСДГ определить дату и место следующего заседания правления Юридической секции АСДГ, конференции АСДГ «Актуальные проблемы реализации действующего законодательства муниципальными образованиями».
