Р Е К О М Е Н Д А Ц И И
20-21 апреля 2017 года в городе Красноярске состоялась конференция АСДГ «Современные проблемы развития экономики и финансов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока». В мероприятии приняли участие руководители финансовых и экономических служб органов местного самоуправления, руководители контрольных органов, органов статистики, депутаты представительных органов местного самоуправления, ученые, эксперты и представителей общественных объединений, принимающих участие в формировании финансово-экономической политики муниципальных образований. Конференция была организована Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов совместно с администрацией города Красноярска.
Участники конференции ОТМЕЧАЮТ:
1. Положительным моментом последнего года является массовое начало работ по разработке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований в соответствии с требованиями Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и методическими рекомендациями фонда Институт экономики города по оптимизации стратегического планирования на муниципальном уровне.
2. Экономическая ситуация в большинстве муниципальных образований остается крайне сложной, а уровень их финансовой обеспеченности за последний год, с учетом инфляционного роста расходов, снизился. Сохраняется тенденция к снижению в общих доходах местных бюджетов доли собственных налоговых и неналоговых доходов, которыми органы местного самоуправления могут распоряжаться самостоятельно, и росту доли целевых трансфертов. Это снижает уровень финансовой автономии муниципальных образований и их возможности наиболее эффективного использования имеющихся бюджетных средств.
3. К основным проблемам, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления в сфере экономики и финансов, участники конференции относят следующие:
- высокий уровень выпадающих доходов местных бюджетов по земельному налогу в связи с предоставлением на федеральном уровне различных льгот субъектам экономической деятельности. В частности, из оборота по-прежнему изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды; земельные участки учреждений органов Федеральной службы исполнения наказаний; земельные участки, предоставленные для нужд связи, организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров; земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия; земельные участки, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома и др. Минимальная ставка установлена за земельные участки, предоставленные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд;
- неэффективность мероприятий, осуществляемых в ходе проведения муниципального земельного контроля. У органов местного самоуправления отсутствует право наложения штрафных санкций за нарушение земельного законодательства. Действующие механизмы не позволяют достигнуть желаемого эффекта от реализации такой муниципальной функции. В зонах жилой застройки, гаражных обществах, на земельных участках, находящихся в частной собственности, существуют и возникают самовольные автомойки, станции технического обслуживания и объекты торговли. Меры административного воздействия, применяемые к лицам, использующим земельные участки с нарушением разрешенного использования, не приносят результатов;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 31.08.2016 №868 «О порядке формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации» обязывает финансовые органы муниципальных образований формировать и вести реестры источников доходов местных бюджетов в электронной форме в муниципальных информационных системах управления муниципальными финансами. Несмотря на то, что положениями статьи 47.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается формирование и ведение реестра источников доходов, начиная с составления и исполнения местных бюджетов на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, не все муниципальные образования в столь короткие сроки и в условиях ограниченности бюджетных ресурсов смогут обеспечить разработку и внедрение соответствующей муниципальной информационной системы;
- значительные расхождения между методиками и результатами оценки кадастровой и рыночной стоимости земельных участков, что осложняет объективную оценку городских земель. Органы местного самоуправления не имеют возможности повлиять на процесс оспаривания кадастровой стоимости земельных участков, что приводит к потерям в муниципальных бюджетах. Эти потери будут только увеличиваться, так как заявление о пересмотре кадастровой стоимости может быть подано до внесения в Единый государственный реестр недвижимости результатов очередной государственной кадастровой оценки. При внесении изменений в федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» федеральным законом от 02.06.2016 № 172-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» отменено требование о предоставлении положительного экспертного заключения в отношении отчета об определении рыночной стоимости объекта недвижимости. После чего в городе Владивостоке, например, комиссией по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости перестали учитываться условия по отклонению рыночной стоимости от кадастровой стоимости более чем на 30 %. В результате принимаются положительные решения, даже если рыночная стоимость ниже оспариваемой кадастровой стоимости на 70% и ниже кадастровой стоимости, установленной предыдущей государственной кадастровой оценкой;
- отсутствие у органов местного самоуправления возможности получения бюджетных кредитов из бюджетов субъектов РФ за счет средств, полученных ими из федерального бюджета в соответствии со статьей 93,3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, по ставке, установленной федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период по предоставляемым бюджетным кредитам субъектам Российской Федерации, в размере 0,1 процента годовых от суммы бюджетного кредита, аналогичной ставке по кредитам, предоставляемым Российской Федерацией субъектам Федерации. Это вынуждает органы местного самоуправления пользоваться банковскими кредитами, что приводит к существенным потерям для местных бюджетов из-за увеличения расходов на обслуживание муниципального долга;
- в действующем законодательстве до сих пор остается правовая неопределенность в вопросе, перечисления в местный бюджет средств межбюджетных трансфертов, которые, в свою очередь, должны быть использованы путем их предоставления бюджетным, автономным учреждениям, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. С одной стороны, часть 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации позволяет внести изменения в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в решение о бюджете. С другой стороны, части 1 статей 78, 78.1 и 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации говорят о том, что субсидии предусматриваются в решении о бюджете. Таким образом, существует правовая неопределенность между статьями Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- в Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствует определение государственного (муниципального) финансового контроля. Не разработана единая концепция государственного (муниципального) финансового контроля, как системы общепринятых взглядов на цели, способы, формы и задачи государственного (муниципального) финансового контроля. Не создана четкая иерархическая структура органов государственного и муниципального финансового контроля, не установлены механизмы взаимодействия между ее элементами. Отсутствие законодательного закрепления места и роли каждого органа государственного (муниципального) финансового контроля порождает многочисленные коллизии в разграничении их сфер деятельности, что приводит к нерациональному разделению обязанностей, порождает пробелы в определении компетенции органов государственного и муниципального финансового контроля. Отсутствие единого нормативного правового акта (на федеральном уровне), определяющего границы (пределы) государственного (муниципального) финансового контроля привело к тому, что в настоящее время действует большое количество нормативных правовых актов, в которых в той или иной степени регулируется контрольная деятельность. Отсюда нечеткость формулировок, ведущая к разному толкованию правовых норм, несогласованность нормативных актов. Принципиальное значение имеет строгое установление задач и целей государственного (муниципального) финансового контроля, а также установление положений по формированию и функционированию органов государственного финансового контроля субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку крайне важно, чтобы вся система государственного (муниципального) финансового контроля строилась на единых принципах: законности, независимости, гласности, объективности, сбалансированности, системности. Отсутствие единых норм, стандартов и правил исполнения государственного (муниципального) финансового приводит к противоречиям не только между контролирующими органами и проверяемыми организациями, но и между органами внешнего и внутреннего финансового контроля. Отсутствие четкого представления о сущности и видах финансовых нарушений, о признаках различных видов финансовых нарушений и санкциях, соответствующих каждому виду нарушений, также приводят к возникновению прецедентов оспаривания актов органов финансового контроля;
- отсутствие адекватных мер к нарушителям бюджетного законодательства привело к тому, что органы государственного (муниципального) финансового контроля, выявив факты нарушения требований бюджетного законодательства в проверяемых периодах, в большинстве случаев не могут рассчитывать на привлечение должностных лиц к административной ответственности ввиду истечения сроков давности.
Кроме того, протоколы по делам об административных правонарушениях, влекущих применение административного наказания в виде дисквалификации, не могут быть составлены по истечении одного года со дня его совершения;
- несовершенство порядка и системы финансирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Отсутствует механизм отказа от исполнения государственных полномочий органом местного самоуправления, когда для этого имеются достаточные основания. Отсутствует механизм обязательного финансирования функций администрирования передаваемых государственных полномочий;
- при формировании фонда оплаты труда должностей в дошкольных образовательных организациях отсутствует четкое разграничение должностей, которые должны финансироваться за счет средств муниципального и регионального бюджетов, что вызывает неопределенность.
С целью решения вышеперечисленных и иных проблем, участники конференции РЕКОМЕНДУЮТ:
1. Ассоциации «Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс)»
При подготовке изменений в законы и иные нормативные правовые акты учесть настоящие Рекомендации и предложения, изложенные в приложении к Рекомендациям.
2. Органам местного самоуправления
2.1. Изучить и использовать изложенный на конференции опыт:
- города Красноярска в сфере стратегического планирования;
- города Красноярска, Новосибирска, Томска, Артема по повышению доходной части бюджета, сокращению недоимки;
- города Томска в части осуществления внутреннего муниципального финансового контроля;
- города Томска в части ведения бухгалтерского учета муниципальных учреждений, включая органы местного самоуправления, муниципальным бюджетным учреждением;
- города Омска в части организации работы по реновации промышленных зон и поиска новых возможностей развития города.
2.2. Проанализировать возможности муниципальных образований и принять меры по поддержке социального предпринимательства.
2.3. В целях совершенствования работы использовать материалы, размещенные в информационно-компьютерной базе данных АСДГ.
2.4. Рассмотреть и принять участие в обсуждении предложений Института экономики города по децентрализации публичных полномочий и ресурсов в пользу городов при дифференцированном подходе по различным группам городов.
3. Исполнительной дирекции АСДГ
Направить настоящие рекомендации Ассоциации «Единое общероссийское объединение муниципальных образований (К
онгресс)» для обсуждения и принятия мер по поддержке предложенных в приложении законодательных инициатив.
4. Правлению секции «Экономика и финансы города»
4.1. Подготовить обращение в Министерство образования и науки Российской Федерации о необходимости утверждения перечня должностей, финансирование которых должно осуществляться из бюджета субъекта Российской Федерации.
4.2. Продолжить работу по анализу бюджетов городов, включая показатели муниципального долга, в том числе без учета остатков средств на счете по учету средств местного бюджета.
