02.11.2011
От «проклятия моногородов» быстро не избавиться, с ним придется научиться жить. Для начала самим городам нужно четко и системно прописать цели и перспективы, а региону - выступить разборчивым систематизатором и внимательным консультантом.
В октябре у губернатора Свердловской области Александра Мишарина состоялось совещание по проблемам моногородов. Свердловская область - один из лидеров в стране по количеству монопрофильных поселений. И сейчас, как нам кажется, власти подошли к определенному рубежу: острота ситуации сглажена, программа поддержки, инициированная Минрегионом РФ, действует не первый год, средства осваиваются. Эффективности действующей программы, а также планам на будущее и было посвящено мероприятие.
Самую острую дискуссию вызвали планы: о них докладывал министр экономики и труда Свердловской области Евгений Софрыгин. По мнению чиновника, проблемы носят глубинный характер, и пока системно в них мало что изменилось. Губернатор раскритиковал предложенный в докладе министра набор дальнейших действий за недостаточность конкретики и проработанности.
Основную часть заседания составило обсуждение докладов градоначальников, чьи подведомственные территории получили федеральное финансирование по итогам защиты комплексных инвестиционных планов (КИП). Таких городов на Среднем Урале три: Нижний Тагил, Асбест и Каменск-Уральский. Реализация КИП здесь идет своим чередом, однако Александр Мишарин призвал обращать больше внимания на необходимость развития малого и среднего бизнеса, а также на интенсификацию жилищного строительства. В пример он привел успехи Полевского на поприще малоэтажной застройки. Если город строится, условно говоря, краны стоят, значит, город живет - вывел обобщенный критерий губернатор.
Завершающей частью мероприятия стало выступление приглашенных экспертов. Проректор по научной работе УрАГС Ирина Тургель рассказала об особенностях системы расселения на Урале. Она подчеркнула, что любая программа территориального развития, в том числе касающаяся разрешения проблем монопрофильных поселений, обязательно должна учитывать эти особенности.
С результатами анализа отечественного и зарубежного опыта федеральной и региональной поддержки попавших в кризисные ситуации моногородов выступил директор направления «Муниципальное экономическое развитие» Фонда «Институт экономики города» Герман Ветров. К нему мы и решили обратиться с дополнительными расспросами.
Непреходящий феномен
- Герман Юрьевич, реально ли полностью застраховаться от возможных кризисов монопрофильности в городах?
- Можно сказать, что феномен моногородов непреходящий. Исчезнут ли они когда-нибудь? Никогда, как минимум в рамках существующей экономической формации: небольшой город - почти всегда моногород. Такие есть и в Америке, и в Западной Европе. У нас в широком смысле к моногородам можно относить почти любой город районного подчинения. Некоторые из них иногда попадают в кризисные условия. Поэтому нужно научиться ими эффективно управлять.
- По каким причинами случаются кризисы городов?
- Во-первых, если градообразующее предприятие попадает в кризис. Предприятие нуждается в модернизации или в перепрофилировании, экономика города - как правило, в диверсификации. Здесь требуется стимулирование владельца предприятия к каким-то действиям, стимулирование инвестиционного климата и бизнес-среды для того, чтобы в городе возникала альтернативная экономическая деятельность.
Во-вторых, это проблемы «географического» свойства - изменение условий конкретного города. Например, исчерпались ресурсы, на которых работает градообразующий завод, меняется транспортное положение, возникает более эффективное конкурентное производство. В этом случае в большей степени требуется развитие инфраструктуры, прежде всего транспортной, то есть попытка ликвидировать этот географический «провал». Необходимо подтянуть город к обитаемым местам, создать условия для возникновения новых производственных связей или возможность людям ездить на работу в другое место.
Бывают случаи, когда собственник управляет плохо, ему по тем или иным причинам невыгодно поддерживать градообразующее предприятие. Иногда такое предприятие национализируют. В зарубежной истории это бывало, например, в США или в Великобритании.
Крайний случай - когда несколько факторов действуют одновременно, и поддерживать город на плаву становится неэффективно. Тогда его могут просто закрыть. У нас такого пока не случалось, хотя предложения были. В республике Коми, например, собирались закрыть несколько городов, которые работали в лесной промышленности, но пока от этой идеи отказались. Часть населения в таких городах, как правило, всегда не желает выезжать. Те, кто мог оттуда уехать, - уже уехали, а остались люди, настроенные на иждивенческое существование. Они живут на государственные пособия и больше ничего особенно не хотят, а силой их перевезти не удастся, так как это будет нарушением конституционных прав.
В целом в ситуации с моногородами всегда необходимы определенные действия с участием государства, так как самим моногородам здесь не справиться. Но, подчеркну, государство должно играть разную роль в разных случаях. К сожалению, пока этого понимания достичь не удается.
- А у самих городов есть особенности с точки зрения управления?
- Едва ли не самая главная связана с особенностями местного населения. С одной стороны, жителей моногорода проще сплотить, потому что сообщество исторически складывалось вокруг градообразующего предприятия, в основном люди работали на этом предприятии, существовал определенный «культ» завода. С точки зрения мобилизации населения для продвижения общественных инициатив в таком городе работать проще. С другой стороны, население в таких городах консервативное, привыкло к патернализму, не отличается склонностью к переменам. Так, несколько лет назад в ходе реализации европейского проекта по поддержке российских шахтерских городов эксперты отмечали в качестве одной из самых серьезных проблем психологические трудности перехода шахтеров на новые виды трудовой деятельности.
К сожалению, приходится говорить о невысоком качество муниципального управления на местах. И это объективная ситуация, она свойственна и благополучным городам, и неблагополучным. Если город вместе с градообразующим предприятием существует благополучно, то для местных управленцев необходимости внедрения инноваций нет: налоговых и неналоговых поступлений от предприятия хватает на все.
В неблагополучных городах квалифицированных кадров мало, потому что уехали все кто мог, остались люди не очень компетентные. Да и особые стимулы для инноваций отсутствуют: гораздо проще получать трансферты из вышестоящих бюджетов. Хотя сразу оговорюсь: несмотря на общую тяжелую картину, в наших моногородах немало замечательных управленцев - талантливых, активных, болеющих за свои города. Именно на таких людей надо опираться и обязательно включать в программы развития моногородов блок совершенствования муниципального управления, внедрения всех современных инструментов, повышающих его эффективность. К таким инструментам в частности относятся технологии планирования с использованием программно-проектных методов, повышение эффективности использования ресурсов, развитие партнерских отношений с частным бизнесом и т.д.
- А если во власть приходит человек, не разделяющий интересов якорного предприятия?
- Классическая схема складывается, когда мэр представляет интересы компании - владельца предприятия. Но иногда вдруг побеждает некая альтернативная фигура. Тогда нередко возникает тяжелая ситуация.
Рыбы, удочки и все на свете
- Как вы оцениваете программу поддержки моногородов, которая с 2009 года реализуется в стране по инициативе Минрегиона?
- В любом случае такая программа нужна, и сам факт ее наличия надо оценивать позитивно. Наконец хоть какую-то стройность приобрело осознание вопроса, появилась некая интегрированная позиция государства: готовность с задачей работать и даже выделять деньги на ее решение.
Во-вторых, сама программа нацелена не просто на «заливание» проблемных городов деньгами в разовом порядке, а на интенсификацию саморазвития. То есть когда дают вместо пойманной рыбы удочку - пытаются не накормить один раз, а научить кормиться самому. По крайней мере, эта идея декларирована.
- Основа программы - написание городом собственного комплексного инвестиционного плана. Как вы оцениваете эту методологию?
- Когда речь идет о новой линии развития такого сложного образования, как город, обязательно нужен план, и план комплексный, долгосрочный. Однако составление качественного рабочего КИПа - это очень тяжелое и дорогое дело. Нужен глубокий анализ ситуации в городе с расчетом балансов - финансовых, трудовых ресурсов и прочих. Далее необходимо понять новую функцию города, выстроить обоснованную систему стратегических целей и задач развития. Требуется определить систему механизмов, которые будут внедрены, и завершить все конкретными бизнес-планами.
Конечно, несколько миллионов рублей на разработку такого документа не каждый город, особенно небольшой, способен найти. Тем более никаких гарантий, что разработанный КИП автоматически принесет государственное финансирование, нет: для этого он должен еще пройти государственную комиссию. Поэтому КИП как рабочий инструмент не стал «массовым».
Но в любом случае плюсы в разработке КИПов есть. Те, кто рискнули, нашли деньги - чуть ли не впервые провели комплексную диагностику экономики города, поставили цели и задачи на будущее. Это уже полдела, потому что даже обозначение позиции, четкое понимание того, чего ты хочешь, наличие открытой системной информации - очень сильный положительный сигнал и инвесторам, и вышестоящим уровням управления.
- А что делать совсем малым городам?
- Да, для городов с населением, скажем, до 15 тыс. жителей самостоятельное изготовление такого документа практически непосильно. Со стороны региона надо бы осуществлять финансовую и экспертную поддержку.
- Если рассматривать подготовленные КИПы (в Свердловской области их составлено 17) и то, как они функционируют, что бы вы посоветовали изменить?
- Одна из первых, на мой взгляд, серьезных проблем: согласование КИПа с другими документами планирования. Система планирования у нас достаточно разветвленная, документы социально-экономического, градостроительного, финансового планирования и без того нуждаются в согласовании между собой. Плюс к этому возникает еще КИП, и его роль в этой системе четко не обозначена.
Синхронизация нужна и по вертикали - начиная от соответствия общегосударственным ориентирам развития, закрепленным в Стратегии-2020, в отраслевых стратегиях (развития транспорта, энергетики и прочего), до региональных программ. Это важно с точки зрения как выверенности долгосрочных ориентиров, так и возможности вхождения в госпрограммы и получения дополнительных ресурсов на развитие города.
- А по содержанию КИПов?
- Прежде всего КИП должен быть ориентирован на решение задач модернизации города. Сейчас нередко в КИП сливают все: и муниципальные проекты развития инфраструктуры и социальной сферы, и региональные проекты, и проекты, относящиеся к компетенции бизнеса. В результате КИП получается обо всем на свете и ни о чем конкретно. А все же он призван ослаблять монопрофильность города - вот под эту задачу его и надо затачивать.
Конечно, проектов может быть много, но денег на все сразу не хватит. Поэтому крайне полезно было бы обозначить приоритеты внутри самого КИПа: что и как будет исполняться в зависимости от объемов поступающих ресурсов. Такого не сделано практически нигде.
Далее: в КИПе нужно создать баланс проектов. Во-первых, сочетать проекты развития якорных предприятий с проектами диверсификации экономики. Важно поднять градообразующее производство, но не менее важно ликвидировать монозависимость, а это в первую очередь - развитие среднего и малого бизнеса. Во-вторых, уделять должное внимание проектам обеспечения качества жизни в городе. Очень часто звучит: «Вот мы строим новый завод, он нас спасет». Но ведь надо еще людей подтягивать - работать-то кто будет на этом заводе? Соответственно, нужны проекты, которые создадут в городе привлекательные условия для жизни, именно это сейчас является главным ориентиром для развития городов во всем мире.
Практически нигде в КИПах нет отработанной системы мониторинга и оценки эффективности, методик и регламентов, определяющих взаимоотношения субъектов, участвующих в реализации. Плохо, как правило, проработаны индикаторы: они, может быть, и названы, но не обоснованы ни сами показатели, ни их плановые значения. Это кропотливая, тяжелая, но необходимая работа. И без нее КИП никогда нормально не заработает.
И последнее, касающееся всей работы в целом: очень нужны площадки для обсуждения проблем, для накапливания информации, для обучения, для обмена опытом. Иначе мы вынуждены будем с каждым городом каждый раз все начинать с нуля.
