15.03.2012
1.В шестом созыве Государственной Думы Ваш Комитет начинает работу в обновлённом составе и с дополненным спектром вопросов ведения. Расскажите об основных преобразованиях.
Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления сформировался на базе Комитета по вопросам местного самоуправления и – частично – Комитета по делам Федерации и региональной политике, которые работали в Государственной Думе 5-го созыва. В новом варианте полномочия и круг вопросов ведения Комитета, естественно, расширились.
Ещё в январе мы провели разграничение компетенции с Комитетом по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока. К вопросам ведения нашего Комитета относятся федеративное устройство Российской Федерации; общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;государственная гражданская служба и муниципальная служба;регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, городах федерального значения, в малонаселённых и труднодоступных местностях.Кроме того, в работе с законопроектами в сфере федеративного устройства, предусматривающими внесение изменений в 184-й Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», наш Комитет считается профильным.
Также произошло увеличение и обновление депутатского корпуса в составе Комитета. Так, в шестом созыве Государственной Думы в состав Комитета вошли 15 депутатов (в Комитете ГД по вопросам местного самоуправления пятого созыва было 10 депутатов).
2.В конце 2011 года Госдумой был принят ряд изменений и дополнений в законодательные акты, касающихся вопросов местного самоуправления. Расскажите об основных новациях.
В конце 2011 года был принят 361-й Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно этому закону, вносились изменения в том числе в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Основные новации внесённых изменений заключаются в следующем. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что передача в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации находящегося в муниципальной собственности имущества для осуществления федеральных полномочий и полномочий субъектов Российской Федерации должна завершиться до 1 января 2006 года. Этот срок неоднократно продлевался. Однако процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти продолжается. В соответствии с изменениями, отражёнными в 361-м Федеральном законе, исключается указание на срок, что позволит применять рассматриваемую норму в случае изменения перечня вопросов местного значения.
Вносятся изменения в соответствующие положения 131-го Федерального закона, направленные на согласование его норм с Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». С учётом правовой позиции Конституционного Суда РФ, статья 50 131-го Федерального закона была дополнена нормой, дающей муниципальным образованиям право иметь в собственности иное имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Также четко прописана процедура перехода от формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений к избранию на муниципальных выборах. Было внесено изменение, касающееся условий проведения выборов главы муниципального образования.
Устанавливая для депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной основе, опредёленные ограничения, 131-й Федеральный закон, тем не менее, не предусматривал ответственности за их несоблюдение. 361-й Федеральный закон устраняет данный правовой пробел, предусматривая досрочное прекращение депутатских полномочий.
Кроме того, 361-й Федеральный закон приводит в соответствие отдельные нормы 131-го Федерального закона с другими законодательными актами, в том числе регламентирует перечень вопросов, подлежащих законодательному регулированию главы муниципального образования (на уровне издания нормативных актов), и определяет сроки обнародования изданных муниципальными главами уставов и правовых актов.
3. Роль местной власти в структуре современного федеративного государства заметно усилилась. Часть властных полномочий федерального центра постепенно передаётся на уровень регионов и муниципалитетов. В этой связи возникает потребность большего финансового наполнения местных бюджетов. Как Комитет будет работать над этим вопросом в текущем созыве?
Задача нашего Комитета заключается в законодательном закреплении такой модели межбюджетных отношений федерального центра, субъектов Федерации и муниципалитетов, которая позволит в полной мере реализовывать объём полномочий, приходящийся на долю каждого уровня. В решении данного вопроса мы будем тесно взаимодействовать с органами исполнительной власти – Минфином и Минрегионом.
22 декабря 2011 Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев в Послании Федеральному Собранию озвучил необходимость перераспределения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Также эта мысль прозвучала в ходе заседания Государственного совета 26 декабря минувшего года. Вопрос финансового обеспечения реализации вопросов местного значения выходит на первый план.
Как мы помним, уже в период 2005-2011 годов значительно расширился перечень вопросов местного значения, что привело к увеличению объёма расходных обязательств муниципальных образований. Однако уточнённого расчёта объёма расходных обязательств муниципалитетов в то время не последовало, не было разработано соответствующей методики. Таким образом, не было методических оснований для увеличения доходной базы местных бюджетов из федеральных источников, в первую очередь за счёт повышения нормативов отчислений от федеральных налогов и специальных налоговых режимов.
Немного поясню механизм и источники финансирования местных бюджетов. В настоящее время доходная база муниципальных бюджетов формируется из налоговых и неналоговых источников. Местных налогов сегодня два: земельный налог и налог на имущество физических лиц. В зависимости от вида муниципального образования отчисляется также часть налоговых доходов от ряда федеральных налогов: налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вменённый доход для отдельных видов деятельности. Налоговым доходом местных бюджетов также являются поступления от взимаемой государственной пошлины за совершение должностными лицами органов местного самоуправления некоторых правовых действий.
Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счёт доходов от использования (аренды, продажи) имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казёнными учреждениями, части прибыли муниципальных унитарных предприятий, платы за негативное воздействие на окружающую среду и иных поступлений, возникающих в результате управления территорией муниципального образования.
Из-за недофинансирования деятельности местного самоуправления идёт т.н. «вымывание» собственной компетенции муниципальных органов власти, в первую очередь, сельских и городских поселений. Поселения передают часть необеспеченных финансированием полномочий, включая бюджетно-налоговые полномочия, органам местного самоуправления муниципальных районов. В результате этого распределение полномочий по типам муниципальных образований складывается в пользу городских округов и муниципальных районов.
Важно разработать оптимальную методику распределения финансовой помощи, выделяемой из бюджетов субъектов Российской Федерации нижестоящим административным уровням управления. Эта методика должна обеспечивать сбалансированность расходных обязательств муниципальных образований, предполагать адекватное соотношение уровня бюджетной обеспеченности отдельного муниципального образования с самыми низкими финансовыми показателями и среднероссийского уровня бюджетной обеспеченности. Ориентироваться это соотношение должно на конституционно установленные гарантии предоставления публичных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации, в необходимом объёме в соответствии с установленными социальными нормами и нормативами. Оптимальным вариантом было бы установление данного соотношения федеральным законом одновременно с принятием федерального бюджета на очередной финансовый год.
Программа же максимум – создать такую налоговую систему и систему межбюджетного регулирования, которая стимулировала бы органы власти субъектов Федерации и муниципальные образования к развитию налогооблагаемой базы, улучшению сбора налогов, что дало бы толчок развитию регионов, муниципалитетов, да и всей страны в целом.
4.Есть много разных мнений о формировании муниципальной собственности. Какова Ваша точка зрения в этом вопросе? Что на законодательном уровне сделано в последнее время в этой сфере?
Муниципальная собственность наряду со средствами местных бюджетов является одним из основных элементом экономической основы местного самоуправления. Она необходима органам местного самоуправления для решения вопросов по обеспечению жизнедеятельности населения муниципальных образований.
Первоначально в статье 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были даны полные перечни видов имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. Однако список вопросов местного значения, содержавшийся в 14-16 того же закона, не до конца соотносился с этим перечнем видов имущества. Не были предусмотрены виды муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения муниципалитетов, как участие в профилактике терроризма и экстремизма, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, организация и осуществление мероприятий, в том числе межпоселенческого характера, по работе с детьми и молодёжью.
Прежняя редакция Федерального закона №131-ФЗ содержала закрытый перечень видов имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, и не позволяла использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования собственных доходов бюджетов муниципальных образований. В то же время в малочисленных муниципальных образованиях с низким уровнем социально-экономического развития и в муниципальных образованиях, расположенных в малонаселённых, отдалённых и труднодоступных местностях, органы местного самоуправления не способны решать ряд вопросов местного значения исключительно за счёт создания и развития рыночной инфраструктуры и привлечения частного бизнеса, который в таких местах просто отсутствует. Без объектов муниципальной собственности, таких, как бани, дома быта, объекты общественного питания, гостиницы, сельскохозяйственные рынки, магазины повседневного спроса и др., они не могут обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения. Но запреты по использованию муниципального имущества в таких целях, ранее бывшие в Законе, не давали возможности муниципалитетам решать повседневные и, заметим, неотложные потребности своих жителей.
Необходимо также принимать во внимание и следующие моменты. В собственных доходах местных бюджетов неналоговые доходы в разные годы составляли 12-15%. При этом их значительная часть обычно приходится на доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. Продажа ряда объектов муниципальной собственности, не входящих в установленный 131-м Федеральным законом перечень видов имущества, могла бы только единовременно увеличить размер доходов местных бюджетов. Вместе с тем в перспективе это привело бы к потере муниципалитетами значительного и стабильного источника доходов местных бюджетов и вызвало необходимость дотирования таких муниципалитетов из региональных бюджетов. И что очень важно – муниципалитеты, теряя объекты муниципальной собственности, теряли важный рычаг для регулирования комплексного экономического развития своего муниципалитета.
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» №361-ФЗ устанавливает, что в собственности муниципалитетов может находиться и иное имущество (помимо ранее перечисленного в статье 50 Федерального закона №131-ФЗ), необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления по решению соответствующих вопросов местного значения. Отметим, что для ведения в Закон данных норм важную роль сыграло решение Конституционного Суда Российской Федерации.
Таким образом, нормы Федерального закона № 361-ФЗ существенно расширяют возможности органов местного самоуправления по формированию пообъектного состава муниципальной собственности. В то же время, как и ранее, нахождение в муниципальной собственности иного (нецелевого) имущества, не предназначенного для решения каких-либо вопросов местного значения, не допускается.
Согласно ранее действовавшим требованиям 131-го Федерального закона, органы местного самоуправления должны были до 1 января 2012 года осуществить в соответствии с законодательством о приватизации отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50 этого Федерального закона. В то же время данное требование не учитывало то обстоятельство, что указанное имущество может возникнуть в муниципальных образованиях и после указанной даты, в том числе в связи с перераспределением полномочий между уровнями публичной власти, изменением их содержания, а также в результате неправомерных действий и решений органов местного самоуправления. Учитывая, что со дня принятия 131-го Федерального закона упомянутый срок уже неоднократно продлевался, а процесс отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества имеет длящийся, непрекращающийся характер, нормами Федерального закона № 361-ФЗ указанная дата была исключена.
5. В настоящее время активно идёт реформа государственных и муниципальных учреждений, правовые основы для которой были установлены 83-м федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Вместе с тем в процессе проведения данной реформы исполнительная власть сталкивается со многими нерешёнными проблемами. Расскажите о них поподробнее и поясните, как Комитет намерен участвовать в их решении.
Реформа государственных и муниципальных учреждений направлена на повышение качества и увеличение доступности предоставления государственными и муниципальными учреждениями услуг гражданам, а также на снижение расходов бюджетов на их предоставление. Последнее достижимо при создании условий и стимулов для повышения эффективности деятельности таких учреждений, для привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, для оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений.
Вместе с тем, действительно, существует ряд проблем, которые могут снизить эффективность проведения данной реформы. Чтобы их устранить, разработчики закона предусмотрели отсрочку для вступления в силу ряда статей: с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года устанавливается переходный период реализации положений указанного Федерального закона. В течение этого срока должны быть разработаны и приняты муниципальные нормативные правовые акты, инкорпорирующие новые нормы в существующее правовое поле и приводящие их в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации. Требуются не только поправки ко многим положениям федерального законодательства, но и ряд организационно-технических и методических изменений.
Кроме того, органы местного самоуправления должны были решить вопрос о выборе типа муниципальных учреждений (казённые, бюджетные, автономные) и обеспечить их возможностью эффективной работы в новых условиях. Для решения этих задач, конечно же, необходимы квалифицированные специалисты в соответствующих сферах. И здесь мы сталкиваемся с ещё одним блоком проблем – с ограниченностью в кадровых, финансовых и материально-технических ресурсах, которая наблюдается во многих городских и сельских поселениях. В настоящее время многие муниципалитеты не обладают ни подходящими специалистами, ни финансовыми средствами на их обучение, подготовку и переподготовку.
В сложившейся ситуации Правительство Российской Федерации должно провести мониторинг реализации 83-го Федерального закона органами местного самоуправления в субъектах РФ и в случае необходимости проработать вопрос о продлении срока действия указанного переходного периода, а также рассмотреть возможность оказания органам местного самоуправления организационной, методической и финансовой помощи для проведения реформы муниципальных учреждений.
Следующий вопрос, который требует дополнительной проработки, – разграничение платных и бесплатных услуг, оказываемых населению автономными и бюджетными организациями в пределах и вне пределов государственного (муниципального) задания. В существующей системе учёта достаточно сложно отделить расходы государственных и муниципальных учреждений на оказание платных услуг от расходов на услуги, подлежащие оказанию населению на безвозмездной основе за счёт бюджетных средств. В этих условиях существует вероятность того, что ряд платных услуг будет оказываться за счёт фактического привлечения финансовых и материально-технических ресурсов, предназначенных для предоставления населению бесплатных услуг. Необходимо урегулировать этот вопрос.
Напомню, что 83-м Федеральным законом закреплена возможность оказания платных услуг автономными и бюджетными учреждениями вне пределов, а также в пределах государственного (муниципального) задания, но только в случаях, когда федеральными законодательными актами предусмотрено оказание данных услуг на платной основе. Предстоит прописать, какие именно платные услуги должны включаться в государственное (муниципальное) задание: все возможные услуги в пределах этих случаев, предоставляемые государственными (муниципальными) учреждениями на платной основе, или только конкретные платные услуги, возможность оказания которых в рамках такого задания будет непосредственно предусмотрена нормативными правовыми актами. Порядок формирования и утверждения органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления перечня платных услуг, которые соответствующие учреждения вправе оказывать в пределах установленного государственного (муниципального) задания, должен регламентироваться федеральным законодательством. Также целесообразно было бы законодательно закрепить обязанность органов власти всех уровней утверждать нормативным правовым актом закрытый реестр платных услуг, которые могут включаться в такое задание.
Ещё одна проблема связана с несовершенством понятийного аппарата. В действующем российском законодательстве отсутствует единое определение государственной и муниципальной услуги. Кроме того, федеральное законодательство не раскрывает понятия «государственные и муниципальные функции». Из существующих определений явствует, что, в отличие от казённых учреждений, в бюджетных и автономных учреждениях государственные и муниципальные услуги не могут создаваться для исполнения государственных (муниципальных) функций. В отсутствии чёткого определения государственных и муниципальных функций однозначно ответить на вопрос о том, правомочна или неправомочна деятельность автономного и бюджетного учреждения в ряде сфер, не представляется возможным. Затрудняется формирование административных регламентов и стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг и соответственно их внедрение в практику государственного и муниципального управления. Возникает неопределённость при разграничении государственных и муниципальных услуг для целей реформирования государственных и муниципальных учреждений. Необходимо уточнить определения понятий «государственная и муниципальная услуга», «государственная и муниципальная функция», «работ, выполняемых в пределах государственных и муниципальных заданий» в виде поправок к упомянутому Федеральному закону.
Кроме того, не только сама трактовка понятия государственных (муниципальных) услуг, но и их последующая классификация прописана нечётко. В связи с этим Правительству РФ следовало бы также разработать общие для всех уровней публичной власти унифицированные критерии (методические подходы) определения государственных и муниципальных услуг. При этом для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления они должны носить рекомендательный характер.
Эти и другие проблемы были предметом обсуждения на прошедшем 6 декабря 2011 года расширенном заседании Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы на тему «Вопросы реформы муниципальных учреждений». По итогам заседания была принята резолюция с предложения по совершенствованию правового статуса муниципальных учреждений. Некоторые из этих предложений в данное время прорабатываются Правительством Российской Федерации, некоторые уже реализованы в виде принятия отдельных изменений в федеральное законодательство (например, расширение сфер, в которых допускается создание автономных учреждений).
В настоящее время Комитет Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления продолжает законопроектную работу по устранению пробелов и противоречий в законодательных актах, препятствующих проведению реформы государственных и муниципальных учреждений. Комитет также продолжает оказывать органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления правовую и методическую помощь по реализации данной реформы на региональном и муниципальном уровнях.
6.Как Вы считаете, в условиях города сфера жилищно-коммунального хозяйства может быть инвестиционно привлекательной? Что необходимо сделать для создания комфортной среды проживания населения? Очертите круг основных проблем ЖКХ на современном этапе его развития.
В разные времена к жилищно-коммунальному хозяйству относились по-разному, с разным уважением и ответственностью, но всегда для каждого гражданина вопрос его жилья оставался ключевым. С одной стороны, современное жилищно-коммунальное хозяйство находится в постоянном реформировании и развитии. С другой стороны, проводится жилищно-коммунальная реформа в регионах пока что крайне неудовлетворительно. В определённой мере это обусловлено тем, что несколько поколений наших граждан жили в стране, где отсутствовала частная собственность на жильё, бремя содержания имущества лежало на государстве. Государство управляло многоквартирными домами и обеспечивало безопасность их эксплуатации. В соответствии с современным законодательством Российской Федерации бремя содержания общего имущества многоквартирного дома (МКД) лежит на собственниках помещений, часто не готовых к такой ответственности.
Существенным фактором, создающим проблемы в жилищно-коммунальной сфере в России, является сильное социальное расслоение среди жильцов многоквартирного дома. Граждане с различным социальным статусом и соответственно с разным видением критериев безопасного содержания общего имущества, ремонта и чистоты не могут прийти к единому пониманию оптимальной схемы управления МКД. Поэтому, несмотря на проводимые преобразования данной отрасли, она остается одной их самых проблемных составляющих социальной инфраструктуры России, в которой в свою очередь одним из крупнейших блоков проблем является регулирование сферы инвестиций и управления недвижимостью. Коммунальная инфраструктура устаревает и изнашивается, качество жилищно-коммунальных услуг уже не отвечает современным требованиям, а это вызывает у граждан неприятие рыночных методов реформирования данной сферы. В то же время активно идёт строительство нового жилья и культурных объектов. Но не достаточно только строить новые объекты недвижимости, их необходимо сохранять и правильно эксплуатировать.
Жилищным кодексом Российской Федерации была создана нормативно-правовая база для реформирования системы ЖКХ в части привлечения коммерческих структур к управлению многоквартирными домами. Определено, что управляющая организация по заданию собственников помещений в МКД в течение согласованного срока за плату обязуется оказывать услуги и выполнять работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества, а также предоставлять коммунальные услуги собственникам и других пользующимся помещениями в этом доме лицам.
Однако в таком масштабном юридическом документе, как отраслевой кодекс, прописать все подробности и нюансы не представляется возможным. В Жилищном кодексе не сформулированы признаки «надлежащего» содержания помещений и ремонта; не приведён перечень необходимого набора работ и услуг, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации, которые позволят содержать дом в «надлежащем» состоянии; лишь частично описана форма утверждения задания собственника управляющей организации.
Кроме того в действующем законодательстве требования к этим организациям и их ответственность подробно не определены, отсутствует разграничение ответственности между собственниками помещений и управляющей организацией за несоблюдение регламентов безопасной эксплуатации МКД.
На данный момент законодательство не даёт реальных механизмов урегулирования конфликтов между собственниками и распределения ответственности между ними.
Среди правового блока проблем можно выделить неотрегулированность вопросов такого важнейшего этапа жизненного цикла здания и сооружения, как их эксплуатация. Градостроительным кодексом Российской Федерации регулируются лишь этапы изыскания, проектирования, строительства, капремонта и утилизации.
Не только в «букве закона», но и на практике тоже существует ряд проблем. Это и многочисленные правовые и финансовые злоупотребления со стороны привлекаемых к управлению недвижимостью организаций (например, злоупотребления правом распоряжения деньгами жителей со стороны УК и ТСЖ), и отсутствие реальной ответственности управляющих компаний и товариществ собственников жилья перед гражданами.
Собственник же в большинстве случаев неспособен своими силами обеспечить профессиональное управление и безопасную эксплуатацию здания, более того, закон не создаёт стимулов для собственника передать функции управления профессиональному управляющему (хотя бы в целях обеспечения регламентов безопасности). Однако и нормы ответственности собственника должным образом не прописаны.
Фактически даже объединение собственников жилья неспособно нести материальную ответственность за ненадлежащее обеспечение безопасности зданий и сооружений. Законодательство не определяет зоны ответственности и не вводит обязательное страхование такой ответственности.
В связи с этим, на мой взгляд, для создания благоприятного инвестиционного климата и улучшения жизни населения должна быть определена модель эффективного сочетания государственного регулирования экономики с саморегулированием субъектов экономической деятельности. А также необходимо прописать критерии, которым должен соответствовать участник рынка жилищно-коммунальных услуг, – эта мера сделает рынок прозрачным и понятным для потребителей, очистить его от недобросовестных участников.
Учитывая необходимость развития нормативно-правовой базы ЖКХ, формирования инвестиционной привлекательности и оптимизации данной сферы важно предпринять следующие меры. Во-первых, выработать соответствующие уровню развития экономики страны правила и стандарты деятельности профессиональных сообществ, в данном случае в области жилищно-коммунальных услуг. Во-вторых, создать более эффективные механизмы контроля за соблюдением упомянутых правил и стандартов. В-третьих, повысить ответственность субъектов рынка ЖКХ, усилить их заинтересованность в конечных результатах своей деятельности. В-четвёртых, создать механизмы выявления недобросовестных, неквалифицированных участников с последующим удалением их с данных рынков. В-пятых, повысить прозрачность хозяйственного оборота в нашей стране в целом, снизить уровень правонарушений и преступности в сфере предпринимательства. Необходимо также ускорить подготовку нормативно-правовых актов по утверждению стандартов раскрытия информации управляющими организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами. Важно проводить обобщение и анализ информации о деятельности участников рынка ЖКХ, вырабатывать предложения по совершенствованию деятельности управляющих компаний. В-шестых, ускорить разработку проекта типовых договоров с поставщиками коммунальных ресурсов, чтобы обеспечить права рядового потребителя, совершенно беззащитного ныне от произвола естественных монополистов.
И, наконец, в-седьмых (и главных!), признать законодательное обеспечение инвестиционной привлекательности муниципалитетов приоритетным направлением в законотворческой деятельности (на базе представленной модели сочетания государственного регулирования экономики с саморегулированием субъектов рынка ЖКХ).
Все указанные меры в комплексе могут создать сбалансированную схему отношений между управляющими компаниями и населением и создать почву для поступления инвестиций в муниципалитет.
7.В муниципальном сообществе ведётся много споров о территориальных преобразованиях, в частности, об укрупнении муниципальных образований. Процесс этот неоднозначный. Какова позиция Комитета в этом вопросе?
Одной из главных задач, на решение которых был направлен 131-ый Федеральный закон, – приближение власти к населению. Эта задача в целом была решена за счёт повсеместного создания на территории Российской Федерации поселенческих муниципальных образований, в результате чего их общее количество увеличилось более чем в 2 раза: с 11 почти до 24 тысяч. Право всех граждан нашей страны на местное самоуправление было законодательно обеспечено.
Прошло более семи лет со дня принятия закона, полтора года назад он вступил в силу в полном объёме на всей территории страны. Теперь пришла пора для оптимизации территории муниципальных образований, прежде всего поселенческого уровня.
Ни в 1995, ни в 2005 годах при осуществлении муниципального деления многие субъекты Российской Федерации, как теперь очевидно, не ставили перед собой задачи по созданию возможностей и необходимых ресурсов для комплексного социально-экономического саморазвития территорий. В основу дробления региона на муниципалитеты тогда легла сложившаяся ещё в советское время система административно-территориального деления. Какого-либо научно-обоснованного проектирования муниципального деления с привлечением соответствующих специалистов не производилось. В результате оказались неучтёнными не только такие тенденции, как растущая неравномерность расселения и усиливающаяся урбанизация, но и многие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию и развитию. В этой связи вопрос об оптимизации муниципальной «сетки» имеет большую актуальность.
Подчеркну: говоря об оптимизации, неверно вести речь о тотальном объединении поселений. Не стоит исходить из максимы, что каждое поселение в своих границах должно быть самодостаточным. В современном понимании не требуется самодостаточности – требуется потенциал, который может быть использован, в том числе, путём объединения с ресурсами других территорий для взаимовыгодного сотрудничества и обмена. В этом плане вызывает настороженность наблюдающееся в некоторых субъектах Российской Федерации стремление свести к минимуму или даже фактически ликвидировать поселенческий уровень местного самоуправления, в том числе и через «поднятие» полномочий поселений на уровень муниципальных районов.
С ещё большей осторожностью следует подходить к оптимизации на сельских территориях. В этих муниципальных образованиях обычно существуют прочные традиции, уклад, ценности, привычки к соседской взаимопомощи и самостоятельному решению возникающих проблем, а также свои представления об оптимальной модели управления территорией. Важно, чтобы эти черты воплотились в созидание, стали предпосылкой к повышению гражданской активности населения и его политического и управленческого участия. Не случайно Конституция РФ говорит об осуществлении местного самоуправления на территориях (в том числе на сельских) с учётом исторических и иных местных традиций.
131-ый Федеральный закон этим тенденциям вполне соответствует. В качестве общего правила закон создаёт условия для вхождения в состав сельского поселения одного сельского населённого пункта. Если таких населённых пунктов оказывается несколько, для их вхождения в состав одного сельского поселение необходимо наличие у этих населённых пунктов общей территории. Дополнительным ориентиром для установления границ сельского поселения служит критерий пешей доступности.
Там, где данные подходы не соблюдаются, мы получаем сельские поселения, растянувшиеся на огромные расстояния и имеющие в своём составе десятки населённых пунктов. Периферийные населенные пункты, которым не посчастливилось стать центром объединённого поселения, полностью утрачивают право голоса, они деградируют и экономически, и демографически. Кроме того, идёт рассеивание так называемого «местного сообщества» - единого территориального коллектива жителей сельского поселения. Это неудивительно: откуда на такой огромной территории возьмётся столь необходимое для местного сообщества единство целей и устремлений жителей? Пора утвердить принцип: одно местное сообщество – одно сельское поселение.
Летом 2007 года администрацией Челябинской области была выдвинута инициатива об объединении 67 сельских поселений. По данному вопросу в области развернулась широкая дискуссия, большинство выступало против. В результате к моменту проведения голосования осталось всего восемь проектов объединения поселений. В ходе голосования, прошедшем, при высокой явке, только в одном случае жители высказались за объединение. В одном случае из 67! Аналогичная ситуация в Амурской области. Предлагалось объединить 23 поселения, но положительное решение принято только в двух случаях. Очень важно, когда решение принимается демократическим путём, и сами жители выступают «строителями» своего муниципального образования, своего будущего.
Пора утвердить также принцип – муниципальное образование должно в любом случае иметь возможность предоставления своим жителям необходимого и достаточного набора публичных услуг. То есть в каждом сельском поселении (поскольку оно муниципальное образование) должна быть школа, дошкольное учреждение, врачебная амбулатория (или, как минимум, современный фельдшерско-акушерский пункт), почта, участковый полицейский. Если этот минимальный набор услуг не может быть предоставлен в данном селе, значит это село не может быть муниципалитетом.
Наша задача – задача государственной власти – состоит в том, чтобы в любом случае, при любом раскладе (будь то объединение поселений или выбор в пользу того принципа, о котором я говорил) обеспечить гарантии осуществления местного самоуправления. Это касается в том числе финансовых механизмов, которые должны эффективно работать на любых территориях, и набора необходимых публичных услуг, которые каждый муниципалитет обязан оказывать своим жителям.
8. В системе взаимоотношений властей важное место занимают общественные объединения, такие как Советы по МСУ при Президенте Российской Федерации и Председателе Государственной Думы, Общероссийский Конгресс муниципальных образований, ВСМС, и т.д. Какую роль Вы отводите им? Как Комитет взаимодействовал с ними ранее и как взаимодействует с ними теперь?
Созданный в 2007 году Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления является важнейшим совещательным органом в данной сфере на федеральном уровне. Его основными задачами являются подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений её реализации; рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований; рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам местного самоуправления. Комитет сотрудничал и продолжает сотрудничать с Советом.
Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы функционировал в период полномочий Государственной Думы пятого созыва. Он являлся совещательным и экспертным органом, обеспечивавшим анализ и оценку состояния правового регулирования и правоприменения законодательства в области местного самоуправления. Совет вырабатывал предложения и рекомендации по совершенствованию законотворческой деятельности Государственной Думы и по построению более эффективной государственной политики в области местного самоуправления, осуществлял анализ, обобщение и содействие распространению положительного опыта работы субъектов РФ и муниципальных образований по развитию местного самоуправления. На площадке Совета велось обсуждение проектов законотворческих предложений и инициатив, регулирующих правоотношения в области местного самоуправления, подготовка рекомендаций по рассмотрению указанных предложений и инициатив депутатами Государственной Думы.
В состав Совета входили депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, руководители и депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, члены Общественной палаты РФ, представители союзов и ассоциаций муниципальных образований, учёные, эксперты, работающие в сфере местного самоуправления. По распоряжению Председателя нижней палаты, деятельность Совета обеспечивалась аппаратом нашего Комитета.
В период пятого созыва Государственной Думы было проведено семь заседаний Совета, на повестке которых были вопросы финансового обеспечения муниципальных образований и повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления; совершенствования бюджетной и налоговой систем; выработки механизмов управления муниципальными финансами; развития межмуниципального хозяйственного сотрудничества и объединения ресурсов нескольких муниципальных образований для решения вопросов местного значения; организации местного самоуправления в малонаселённых, отдалённых и труднодоступных местностях; развитие социальной сферы на муниципальном уровне, и др.
Заседания Совета всегда отличались злободневностью, актуальностью тем повестки. В преддверии вступления в силу 131-го Федерального закона («Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») во главу угла ставилась подготовки органов местного самоуправления к переходу на новое законодательство. В кризисный год особое внимание уделялось поиску путей преодоления кризиса. В конце 2010 года состоялось заседание, посвящённое вопросам реформы муниципальных бюджетных учреждений в связи с принятием 83-го Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
По результатам ряда заседаний были утверждены рекомендации. Кроме того, прозвучавшие в ходе работы Совета идеи нашли отражение в последующей законотворческой работе депутатов Государственной Думы.
Надеюсь, что в VI созыве Государственной Думы работа Совета возобновится.
Мы планируем – и такое решение Комитет уже принял – создать при Комитете Экспертный совет, в который могли бы войти видные специалисты – ученые и практики – в области регионального развития, федерализма, местного самоуправления, конституционного и муниципального права. Думаем, что взаимодействие с хорошими профессионалами будет полезно для нашей законотворческой и правоприменительной работы.
Одним из основных направлений деятельности нашего Комитета и в 5-м созыве и сейчас остаётся взаимодействие с муниципальными образованиями, их ассоциациями и союзами, прежде всего с Общероссийским Конгрессом муниципальных образований, Всероссийским советом местного самоуправления, другими общероссийскими, межрегиональными и специализированными объединения муниципалитетов. В рамках этого сотрудничества планируется участие депутатов Государственной Думы, членов Комитета, и государственных гражданских служащих аппарата Комитета в сессиях и иных мероприятиях Общероссийского Конгресса муниципальных образований, Всероссийского Совета местного самоуправления, в съездах советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, конференциях, «круглых столах», совещаниях-семинарах и других мероприятиях, проводимых общероссийскими, межрегиональными и региональными ассоциациями и союзами муниципальных образований. В свою очередь Комитет планирует привлекать представителей муниципальных образований к участию в заседаниях Комитета и мероприятиях, проводимых Комитетом по наиболее актуальным проблемам правоприменительной практики федерального законодательства о местном самоуправлении. Мы придаём большое значение этому направлению нашей деятельности. Взаимодействие с представителями муниципалитетов позволяет осуществлять постоянный мониторинг ситуации на местах и корректировать основные положения стратегии федеративного устройства и муниципального развития в Российской Федерации.
Источник: Официальный сайт Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
