|
|
|
Главная страница / Мероприятия / Архив мероприятий / |
Конференция АСДГ «Актуальные проблемы реализации действующего законодательства муниципальными образованиями», 24 - 25 марта 2011 г., Омск
|
Р Е К О М Е Н Д А Ц И И
Обсудив актуальные вопросы деятельности юридических служб органов местного самоуправления, возникающие в процессе реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перспективы его дальнейшего развития, проблемы, связанные с применением Жилищного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федерального закона «О противодействии коррупции», Федерального закона «О защите конкуренции», Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», правоприменительную и судебную практику, участники конференции отмечают:
1. Необходимость совершенствования правовой работы в органах местного самоуправления, укрепления роли юридической службы в структуре органов местного самоуправления, развития правового просвещения.
2. Практика реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показала необходимость уточнения организационных основ местного самоуправления, детализации правового статуса органов местного самоуправления, органов местной администрации.
3. В постоянных изменениях законодательства о местном самоуправлении последних лет и складывающейся практики его применения прослеживается негативная тенденция по постепенному отстранению населения от формирования органов местного самоуправления, целенаправленная деятельность органов государственной власти (высших должностных лиц) субъектов Российской Федерации по применению механизма отрешения глав муниципальных образований от должности, инициирования процедуры удаления глав муниципальных образований в отставку.
4. Передача государственных полномочий органам местного самоуправления должна в обязательном порядке сопровождаться установлением нормативов и стандартов, необходимых для их осуществления, и соответствием передаваемых объемов финансирования этим стандартам и нормативам (как это предусмотрено в Федеральном законе № 184-ФЗ для государственных полномочий по обеспечению прав граждан на получение образования)
5. В практике применения муниципальными образованиями Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) возникают отдельные проблемные ситуации, которые требуют законодательного решения.
В соответствии с Федеральным закона № 294-ФЗ проверка – совокупность проводимых мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемой юридическими лицами и предпринимателями деятельности, производимых и реализуемых ими товаров (работ, услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Вместе с тем проводимые органами местного самоуправления мероприятия по контролю в сфере благоустройства и санитарного содержания территории муниципальных образований, за размещением рекламных конструкций, за целевым использованием земель муниципального образования, по лесному контролю и надзору не являются проверками деятельности субъекта предпринимательской деятельности, попадающими под сферу регулирования данного Федерального закона. Такая позиция подтверждается и судебной практикой.
В связи с этим необходимо дополнить список мероприятий по контролю, на которые не распространяются положения Федерального закона № 294-ФЗ, мероприятиями по контролю в сфере благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования, за размещением рекламных конструкций, за целевым использованием земель муниципального образования, по лесному контролю и надзору.
Ответственность за нарушение требований Федерального закона № 294-ФЗ должностными лицами контрольно-надзорных органов предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не содержится норм, предусматривающих ответственность субъектов предпринимательской деятельности за невыполнение требований Федерального закона № 294-ФЗ при проведении муниципального контроля.
Данный правовой пробел необходимо устранить, распространив статью 19.4 Кодекса на случаи неповиновения законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего муниципальный контроль, а также воспрепятствования осуществлению данным лицом служебных обязанностей.
6. Принятие Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) является важнейшим этапом совершенствования муниципального управления, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления по оказанию муниципальных услуг гражданам и организациям.
В настоящее время муниципальные образования при реализации Федерального закона № 210-ФЗ сталкиваются с большим количеством проблем, связанных, в первую очередь, с коллизиями и пробелами федерального законодательства и нормативной правовой базы.
К числу наиболее значимых и острых проблем относятся:
- отсутствие четкого и единого определения муниципальных услуг и функций (в Бюджетном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе № 210-ФЗ предусмотрены различные понятия «муниципальной услуги»). Также федеральным законодательством не определено понятие «муниципальные функции», хотя этот термин непосредственно связан с понятием государственных и муниципальных услуг;
- отсутствие установленного механизма финансирования при оказании многофункциональными центрами (далее – МФЦ) переданных государственных и муниципальных услуг;
- необходимость налаживания межведомственного и межуровневого взаимодействия при реализации нормы Федерального закона № 210-ФЗ о запрете требования от гражданина документов или информации, которая содержится в государственных или муниципальных информационных системах, при отсутствии предусмотренных механизмов реализации соответствующих мероприятий;
- отсутствие унифицированного перечня названий муниципальных услуг;
- неурегулированность вопроса, к полномочиям какого органа относятся разработка и утверждение административных регламентов предоставления услуг муниципальными учреждениями.
Неопределенность федерального законодательства приводит к трудностям в работе органов местного самоуправления в процессе разграничения муниципальных услуг и функций, разработки и принятия муниципальных правовых актов, административных регламентов, стандартов предоставления муниципальных услуг.
В этой связи необходимо:
1) обратиться в Министерство экономического развития Российской Федерации с просьбой ускорить разработку и принятие нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона № 210-ФЗ, в том числе:
- по снятию ограничений на предоставление отдельных государственных и муниципальных услуг МФЦ в режиме «одного окна»;
- фиксирующих требование к заключению соглашений между МФЦ, учредителем МФЦ и федеральными органами исполнительной власти;
- определяющих полномочия по разработке и утверждению административных регламентов предоставления услуг муниципальными учреждениями;
2) внести изменения в федеральное законодательство в части унификации и систематизации понятийного аппарата в сфере государственных и муниципальных услуг;
3) дополнить федеральное законодательство и нормативную правовую базу нормами, обеспечивающими механизм финансирования деятельности МФЦ при оказании ими государственных услуг федерального (регионального) уровня власти.
4) разработать методические указания (рекомендации) по обеспечению межведомственного и межуровневого взаимодействия в целях исполнения норм Федерального закона № 210-ФЗ.
7. Опыт реализации положений Земельного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод о необходимости внесения в него изменений, предусматривающих корректировку общего порядка предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством. В частности, необходимо исключить обязанность лица, обратившегося с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду на срок менее одного года, обеспечить выполнение за свой счет кадастровых работ в отношении этого участка и обратиться с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета этого участка.
Кроме того, необходимо установить в статье 34 Земельного кодекса Российской Федерации право уполномоченных органов по заключению договора аренды земельного участка на срок менее чем один год без кадастрового паспорта при наличии схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.
Внесение изменений в Земельный кодекс Российской Федерации позволит урегулировать проблемы, возникающие при рассмотрении заявлений о предоставлении в аренду земельных участков на срок менее чем один год.
8. Сложившаяся в муниципальных образованиях практика применения Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» позволяет сделать вывод о необходимости кардинального изменения процедуры размещения муниципального заказа путем регламентации всего цикла закупок, внедрения экономических механизмов в закупочную деятельность, устранения дисбаланса прав и обязанностей субъектов, создания действующей системы мониторинга закупок.
Опыт размещения заказов показал, что существующие процедуры позволяют участвовать в размещении заказа и побеждать поставщикам (подрядчикам, исполнителям) с низкой квалификацией, не обладающим возможностями для исполнения государственного или муниципального контракта, при этом не позволяют заказчику оперативно и во внесудебном порядке расторгнуть муниципальный контракт с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) без его согласия.
Кроме того, предусмотренные законодательством механизмы обеспечения качества в основном направлены на применение санкций к поставщику (подрядчику, исполнителю) по факту неисполнения или ненадлежащего исполнения контракта. В законе крайне ограничены варианты допустимых способов размещения заказа, а значение цены как критерия оценки предложений участников размещения заказа в ряде случаев преувеличено.
За расширение процедур выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) и ограничение сферы применения открытых аукционов в электронной форме говорит и мировой опыт, признающий достоинства аукционов, но указывающий на возможность их использования только в случаях наличия стандартных требований к качеству продукции, а при сложных и нестандартных закупках использовать конкурсные и переговорные процедуры, в том числе многоэтапные.
9. В некоторых субъектах Российской Федерации складывается судебная практика, в соответствии с которой судами удовлетворяются требования собственников многоквартирных домов об обязании выполнения капитального ремонта жилых помещений, а также общего имущества домов за счет средств местных бюджетов. Эта практика основана на нормах статьи 16 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», которой установлено, что при приватизации гражданами жилых помещений в домах, требующих капитального ремонта, за бывшим наймодателем сохраняется обязанность производить капитальный ремонт этого дома.
При этом не принимается во внимание то обстоятельство, что в процессе разграничения государственной собственности многоквартирные дома до момента передачи в муниципальную собственность от государства по своему техническому состоянию давно нуждались в проведении капитального ремонта, который на протяжении многих лет не проводился. Органы местного самоуправления, являясь последними наймодателями, фактически оказались «заложниками» сложившейся ситуации.
Решение данной проблемы напрямую связано с отсутствием необходимых денежных средств в местных бюджетах, а также явным противоречием норм действующего законодательства. Судебные решения не могут быть исполнены и в связи с явной несоразмерностью между доходной частью местных бюджетов и расходами, связанными с проведением капитального ремонта многоквартирных домов, а зачастую и по срокам исполнения.
Дальнейшее формирование подобной судебной практики может привести к финансовой несостоятельности органов местного самоуправления.
Необходимость осуществления расходов, не предусмотренных утвержденными бюджетами, нарушает принципы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов, лишает муниципальные образования права определять результативное и эффективное использование бюджетных средств. Исполнение данных решений ставит под угрозу исполнение приоритетных национальных проектов и социальных программ бюджетов муниципальных образований.
Многочисленные обращения отдельных муниципальных образований в федеральные органы государственной власти поддержки не находят. Поэтому необходимо выработать единую, консолидированную позицию по этому вопросу, направить единые предложения в федеральные органы власти, в том числе и законодательные.
10. Частью 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации утверждение долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств местных бюджетов, возлагается на местные администрации, что не в полной мере согласуется с сущностью местного самоуправления. Согласно статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие планов и программ развития муниципального образования является исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования.
Участники конференции рекомендуют:
1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:
1.1. внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изложенные в проекте федерального закона (приложение № 1), в части установления возможности реализации полномочий местной администрации через органы местной администрации;
1.2 внести изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, изложенные в проекте федерального закона (приложение № 2), направленные на упрощение процедуры предоставления в аренду земельных участков на срок менее одного года;
1.3. внести изменения в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», изложенные в проекте федерального закона (приложение № 3), в части исключения из предмета регулирования Федерального закона № 294-ФЗ мероприятий по контролю в сфере благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования, за размещением рекламных конструкций, за целевым использованием земель муниципального образования, по лесному контролю и надзору;
1.4. внести изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, изложенные в проекте федерального закона (приложение № 4), в части установления административной ответственности за невыполнение требований Закона № 294-ФЗ при проведении муниципального контроля;
1.5. признать утратившей силу статью 16 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (приложение № 5);
1.6. внести изменения в Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Бюджетный кодекс Российской Федерации, в части уточнения и унификации понятий «государственная и муниципальная услуга», «государственная и муниципальная функция», «государственная и муниципальная работа», а также соотношения этих терминов.
1.7. рассмотреть возможность внесения изменений в статью 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации и определить, что долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются представительным органом муниципального образования.
2. Министерству экономического развития Российской Федерации ускорить разработку и принятие нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в том числе:
- по снятию ограничений на предоставление отдельных государственных и муниципальных услуг многофункциональными центрами в режиме «одного окна»;
- фиксирующих требование к заключению соглашений между МФЦ, учредителем МФЦ и федеральными органами исполнительной власти;
- определяющих полномочия по разработке и утверждению административных регламентов предоставления услуг муниципальными учреждениями.
3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
3.1. изучить опыт Красноярского края по правовому сопровождению и правовой поддержке муниципальных образований через государственное бюджетное учреждение «Институт муниципального развития» и рассмотреть возможность его распространения на территории субъектов Российской Федерации;
3.2. оказывать методическую и организационную помощь муниципальным образованиям по совершенствованию правовой работы в органах местного самоуправления.
4. Органам местного самоуправления:
4.1. изучить опыт города Красноярска при реализации Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», организации многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг;
4.2. изучить опыт города Бийска по разработке схем размещения объектов с кратковременным сроком эксплуатации;
4.3. провести анализ практики размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и до 1 мая 2011 года представить в исполнительную дирекцию АСДГ предложения по совершенствованию законодательства в сфере размещения заказов;
4.4. до 25 апреля 2011 представить в исполнительную дирекцию АСДГ информацию о количестве судебных решений об обязании органов местного самоуправления осуществить капитальный ремонт многоквартирных домов за счет средств местных бюджетов и объеме финансовых средств, необходимых для исполнения этих решений;
4.5. направить в информационно-компьютерную базу данных АСДГ копии судебных решений об обязании органов местного самоуправления осуществить капитальный ремонт многоквартирных домов за счет средств местных бюджетов.
5. Исполнительной дирекции АСДГ:
5.1. направить в Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по местному самоуправлению, Министерство регионального развития Российской Федерации проект Федерального закона «О внесении изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
5.2. направить в Комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по местному самоуправлению, по строительству и земельным отношениям, Министерство регионального развития Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в статью 34 Земельного кодекса Российской Федерации»;
5.3. направить в Комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по местному самоуправлению, по экономической политике и предпринимательству, Министерство регионального развития Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
5.4. направить в Комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по местному самоуправлению, по конституционному законодательству и государственному строительству, Министерство регионального развития Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в статью 19.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»;
5.5. направить в Комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по местному самоуправлению, по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству, Министерство регионального развития Российской Федерации проект федерального закона «О признании утратившей силу статьи 16 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»;
5.6. направить в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Правительство Российской Федерации заключение по проекту федерального закона «О федеральной контрактной системе» и проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа»;
5.7. направить в Верховный Суд Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации обращение о возможности изменения складывающейся судебной практики об обязании органов местного самоуправления осуществить капитальный ремонт многоквартирных домов за счет средств местных бюджетов;
5.8. направить в Генеральную прокуратуру Российской Федерации обращение о необходимости выработки единообразного подхода в сфере осуществления муниципального контроля при применении норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
5.9. направить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации Сибири и Дальнего Востока информацию о деятельности Красноярского краевого государственного бюджетного учреждения «Институт муниципального развития» для изучения и распространения;
5.10. направить настоящие рекомендации в Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, Комитет Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, Министерство регионального развития Российской Федерации, Общероссийскому Конгрессу муниципальных образований, в союзы и ассоциации муниципальных образований, руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, главам муниципальных образований и руководителям представительных органов муниципальных образований Сибирского и Дальневосточного федеральных округов.
6. Правлению Юридической секции АСДГ:
6.1. совместно с Исполнительной дирекцией АСДГ определить дату и место следующего заседания правления Юридической секции АСДГ, а также вопросы для рассмотрения на этом заседании;
6.2. изучить законодательство, практику регионов, судебную практику и подготовить заключение о возможности обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с заявлением о соответствии Конституции Российской Федерации:
- норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающих вмешательство органов государственной власти субъектов Российской Федерации в деятельность органов местного самоуправления, в частности, возможность отрешения глав муниципальных образований от должности, инициирования процедуры удаления глав муниципальных образований в отставку, временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;
- статьи 16 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», предусматривающей обязанность только бывшего наймодателя производить капитальный ремонт многоквартирных домов при приватизации гражданами жилых помещений в этих домах.
Возврат к списку мероприятий
|
|
