Вышел в свет Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Юридическим издательством «НОРМА», занимающим одно из ведущих мест в стране по выпуску юридической литературы, выпущено из печати третье издание (переработанное и дополненное) Комментария к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под редакцией доктора юридических наук, академика РАЕН И.В.Бабичева и доктора юридических наук, профессора Е.С.Шугриной, (первое издание вышло в 2010, второе – в 2015 году). Среди авторов Комментария – ведущие специалисты страны в сфере муниципального права и местного самоуправления, причем коллектив авторов сохраняет свое постоянство.

За период после выхода предыдущего, второго издания Комментария прошло более пяти лет. За это время в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены значительные, как по объему, так и по содержанию, изменения 62-мя Федеральными законами.

Актуальности и важности новому изданию Комментария добавило и то обстоятельство, что 4 июля 2020 года вступили в силу обновленные нормы Конституции Российской Федерации, касающиеся, в том числе, местного самоуправления и муниципального строительства. Некоторые из поправок, внесенных в статьи 131, 132 и 133 главы 8, посвященной местному самоуправлению, фиксируют уже сложившуюся законодательную практику и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, некоторые же содержат правовые новеллы, которые потребовали от авторов Комментария анализа и осмысления, в том числе в части разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Основная новелла здесь – это, конечно же, фиксация в Конституции положения о единстве публичной власти: «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» (часть 3 статьи 132).

В обновленном Комментарии делается особый акцент на данное положение, но при этом с оговоркой, что с теоритической точки зрения о единстве публичной власти в Российской Федерации, состоящей из государственной власти с ее двумя уровнями – федеральным и региональным – и муниципальной власти, и о том, что местное самоуправление есть наиболее приближенный к населению территориальный уровень публичной власти, сказано уже давно и неоднократно не только в трудах видных ученных, но и во многих постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации, первое из которых датируется 1995 годом, а применительно к местному самоуправлению – 1997 годом (Постановление КС РФ по т.н. «удмуртскому делу»).

Главный плюс данной новеллы видится авторам Комментария в однозначном, конституционно установленном выстраивании вертикали публичной власти, что, как представляется, дает возможность для более точного распределения полномочий в соответствии с принципом субсидиарности. Одновременно этой новеллой более определенно и уже на конституционном уровне легализуется публично-властный характер местного самоуправления.

В то же время остается действующей и статья 12 Конституции, гласящая, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Эти соотношения – единство публичной власти, с одной стороны, и известная автономность муниципальной власти, с другой, явились предметом особого внимания авторов Комментария. Как неоднократно разъяснял Конституционный Суд, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности муниципалитетов, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, – с другой.

Как отметил председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А.Н.Диденко в предисловии к обновленной редакции Комментария, «по итогам одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации… предстоит серьезная и кропотливая работа по корректировке достаточно большого массива действующего законодательства в сфере местного самоуправления и смежных отраслей права. Речь прежде всего идет об организации и функционировании единой системы публичной власти, об осуществлении взаимодействия всех уровней власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».

Президент В.В.Путин 30 января 2020 года по итогам прошедшего заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации дал поручение о подготовке к 1 октября 2021 года проекта Основ государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года.

Данное поручение предполагает определить, каковы должны быть основные направления развития местного самоуправления в стране в среднесрочной перспективе, какими могут быть формы и методы его государственной поддержки.

Иными словами, необходимо ответить на вопросы:

- насколько применим и востребован в современных условиях накопленный за последние годы российский опыт организации и осуществления местного самоуправления, не утрачиваются ли сегодня сущностные особенности этого опыта?

- как определить модель современного местного самоуправления в стране с учетом сложившихся государственных и общественных отношений?

- получит ли муниципальное строительство необходимую поддержку граждан, приобретет ли местное самоуправление в сознании людей доверие и созидательную силу?

- насколько демократична, успешна и современна государственная муниципальная политика в России, насколько она способствует развитию местных сообществ и территорий проживания, в какой степени и в каком направлении необходимо ее корректировать и развивать?

- насколько сегодня интегрированы институты гражданского солидарного общества, прежде всего в лице территориальных и функциональных организованных местных сообществ, в процесс построения единой системы народовластия, и насколько существенна и востребована их роль в принятии управленческих решений?

Авторы издания в своих комментариях искали ответы и на эти вопросы.

В 2021 году исполняется 15 лет образования Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО) – первого единого общероссийского объединения муниципалитетов в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, и 5 лет со дня образования Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления (ОАТОС). Две важных даты и две важных организации, без деятельности которых развитие местного самоуправления, в том числе и на самом его низовом уровне – на уровне местных сообществ, представить трудно. Организация и деятельность местных сообществ – территориальных и функциональных – и развитие межмуниципального сотрудничества – одна из наиболее важных и актуальных сегодняшних тем муниципального строительства и государственной политики в сфере местного самоуправления. Этим вопросам авторы Комментария уделили особое внимание.

В целом авторы Комментария старались двигаться в русле актуальной повестки. Как отметил председатель Высшего совета Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления, президент Общероссийского конгресса муниципальных образований, председатель Общероссийской ассоциации территориального общественного самоуправления, депутат Государственной Думы В.Б.Кидяев в своем предисловии к Комментарию: его содержание «во многом демонстрирует текущее состояние местного самоуправления, выявляя наиболее актуальные и перспективные для научной и экспертной проработки темы развития муниципального управления, организации деятельности органов местного самоуправления и развития локальных социально-экономических процессов».

Все мы с надеждой ждем, что в год парламентских выборов избирательные программы участников выборного процесса заметное внимание уделят развитию местного самоуправлению, местных сообществ и локальной экономики – без такого внимания и такого развития движения страны вперед не будет.

Право – живой и динамичный организм. Изменения в нем неизбежны, задача правоведов – оперативно, при этом высокопрофессионально реагировать на эти изменения, облегчая понимание и правоприменение законов. Как заметил в предисловии к Комментарию председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, председатель Всероссийского совета местного самоуправления О.В.Мельниченко (назначенный в марте 2021 года врио Губернатора Пензенской области), «система общественных отношений, складывающихся в области местного самоуправления, как и многие другие сферы нашей жизни, не является статичной и представляет собой «живой организм». Она реагирует на изменения, происходящие в ходе развития различных государственных и общественных институтов, отвечает на вызовы времени. Важнейшей функцией органов публичной власти является своевременная реакция на эти изменения и принятие соответствующих мер, в том числе законодательного характера».

То, что Комментарий издается уже третий раз – при почти неизменном составе авторов – свидетельство зрелости текста и профессионального подхода к делу. И это стало возможным потому, что авторы ведут постоянную работу по анализу правоприменительной практики Федерального закона № 131-ФЗ, систематически обобщают этот анализ, сами участвуют в законотворческой работе. Комментарий – своего рода итог этой большой научно-методической, правовой и законодательной работы.

Неизменное внимание и поддержку в работе над третьим изданием Комментария оказали Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и его аппарат, Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления, Общероссийский конгресс муниципальных образований, Всероссийский совет местного самоуправления, Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, межрегиональные ассоциации муниципалитетов, прежде всего крупнейшая из них – Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Общенациональная ассоциация ТОС, Федеральный экспертный совет по местному и общественному самоуправления и местным сообществам при ОАТОС, Объединение муниципальных юристов России. Авторы работали также с новым партнером – Федеральным Народным Советом и его участниками. Особая благодарность авторов – уважаемому издательству «Норма» и его генеральному директору О.К.Павловой, которая выпустила в жизнь все три издания Комментария.

Авторы выражают надежду, что обновленный Комментарий, который готовился на синтезе хорошей теории и выверенной практики, будет полезен работникам органов исполнительной и законодательной (представительной) власти всех уровней, главам и депутатам муниципальных образований, государственным и муниципальным служащим, активу местных сообществ, предпринимательскому сообществу, научным работникам, преподавателям и студентам, и всем гражданам, интересующимся проблемами становления и развития местного самоуправления в нашей стране.

Источник: сайт Комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления